鄉鎮污水處理PPP模式頂層探微

2017-10-19 01:53:19章北霖湖北省村鎮建設協會環境整治專業委員會副主任

中華建設 2017年9期

章北霖湖北省村鎮建設協會環境整治專業委員會副主任

鄉鎮污水處理PPP模式頂層探微

章北霖湖北省村鎮建設協會環境整治專業委員會副主任

2017年02月18日，湖北省政府辦公廳頒布了《省人民政府關于全面推進鄉鎮生活污水治理工作的意見》（鄂政發〔2017〕6號），部署全面推進該省鄉鎮生活污水治理工作，兩年左右，三年以內，以縣市整體打包的PPP模式，實現鄉鎮生活污水治理全覆蓋，顯現出改善城鄉生態環境的堅定決心。其模式有望推廣到全國。

當前，我國鄉鎮污水處理事業還處于起步階段，沒有很成熟的經驗可以借鑒。在此筆者就PPP模式下全面推進鄉鎮污水處理工作的頂層結構設計的幾個關鍵方面進行探討。

一、創新的PPP建設模式

PPP模式推行的真正目的是控制和轉化政府債務，吸引社會資本的參與，但不可以生拉硬套，偏離了采取此模式的初始目的。在緩解公共基礎設施建設資金缺口的同時，讓社會資本從中獲得一定的收益，如此，使政府與社會資本在責權利方面達到均衡。

1.縣、市整體打包的PPP模式

單個鄉鎮污水處理項目規模小，項目單獨運營管理成本高，采取縣、市整體打包的PPP模式，提高了項目主管部門的級別和項目規模，激發了投資人的投資欲望。目前湖北省采取這種模式后，投資者十分踴躍，競爭出現白熱化。

2.發行地方債是對PPP深度理解后的補充

湖北省人民政府出臺了相關財政措施，以較低的貸款利息為地方政府提供地方債，專用于鄉鎮污水處理，既解決了PPP模式下地方政府在SPV項目公司資本金上出資難的問題，也為地方政府提前回購一部分與污水處理運營業務關聯性不強的資產提供支持，同時降低了污水處理服務費單價和地方政府長期的財政壓力。

二、鄉鎮污水處理的多種PPP模式

目前采用的鄉鎮污水處理的PPP模式基本上屬于政府做資源型補償＋項目收益分成模式，政府平臺公司與社會資本方共同注資成立SPV公司（項目公司），各自按照所擁有的股權進行責權利分配，政府則就土地資源等給予資源配置。

在廠網一體化情況下，由于污水管網投資的回購和運營維護費用相對來說與污水量不是線性關系，折算成污水處理服務費固定單價時，污水量是敏感要素，要測算好保底水量和超出水量的服務費與污水管網及其運營費用的關系比較復雜，所以選擇哪種PPP模式需要地方政府在制定PPP實施方案并進行充分論證后予以選擇。

以下四種PPP模式可以進行比較后采用。

1.第一種PPP模式：廠網一體BOT

即污水管網和污水處理廠等污水處理設施作為一個整體，由SPV公司進行BOT方式的建設、運營和移交,實施特許經營，通過支付污水處理綜合服務費的方式進行回購。

要點：污水管網和污水處理廠等污水處理設施的的投資和收益均通過污水處理服務費回購。

回購主要計算方式為：保底或超過保底的實際污水量×基礎污水處理服務費單價＋超出水量×超出水量服務費單價。

優點：整個項目的責任、權利和義務集中在污水處理服務費中體現。

缺點：要測算保底水量和超出水量的綜合服務費與污水管網及其運營費用的關系比較復雜。

2.第二種PPP模式：管網BOT+污水廠BOT

即污水管網和污水處理廠等污水處理設施分為兩個部分，由SPV公司對兩個部分進行BOT方式的建設、運營和移交,實施特許經營，污水管網和污水處理廠具有同等特許經營年限。污水管網投資和收益以分期支付方式逐年回購，污水管網的運營維護費用按照長度單位設置托管運營的服務費單價，污水處理廠的投資和收益則通過支付污水處理服務費方式進行回購。

要點：污水管網和污水處理廠等污水處理設施的投資按同等年限分別通過不同的計價方式回購。

回購主要計算方式分為三個部分：

污水管網投資和收益回購：以分期支付方式逐年回購，如等額本息支付方式。

污水管網運營服務費：管網長度×單位長度的服務費

污水處理廠投資和收益回購：保底或超過保底的實際污水量×基礎污水處理服務費單價＋超出水量×超出水量服務費單價。

優點：整個項目的責任、權利和義務通過劃分，分別在不同的付費方式中體現，計量準確，更加客觀、科學。

缺點：污水管網的完善程度和建設質量與收費污水量脫鉤，需要輔助其他約束條件。

3.第三種PPP模式：管網BT+O，污水廠BOT

即污水管網和污水處理廠等污水處理設施仍然作為一個整體，由SPV公司以建設、運營和移交的方式實施特許經營，污水管網的投資和收益以等額本息方式分2～5年逐年回購，污水管網的運營維護費用按照長度單位設置托管運營的服務費單價，污水處理廠的投資和收益則通過支付污水處理服務費方式進行回購。

要點：污水管網和污水處理廠等污水處理設施的投資分別通過不同的方式回購。

回購主要計算方式分為三個部分：

污水管網投資和收益回購：分2～5年逐年回購，如等額本息支付方式。

污水管網運營服務費：管網長度×單位長度的服務費。

污水處理廠投資和收益回購：保底或超過保底的實際污水量×基礎污水處理服務費單價＋超出水量×超出水量服務費單價。

優點：整個項目的責任、權利和義務通過劃分，分別在不同的付費方式中體現，計量準確，更加客觀、科學。

缺點：污水管網的完善程度和建設質量與收費污水量脫鉤，需要輔助其他約束條件。

4.第四種PPP模式：廠網一體BT+廠網O

即污水管網和污水處理廠等污水處理設施仍然作為一個整體，由SPV公司以BT方式進行建設、運營和移交，實施特許經營，污水管網和污水處理廠等的投資和收益以等額本息方式分2～5年逐年回購，污水管網和污水處理廠進行托管運營，運營維護費用分別按照管網長度和污水量支付污水處理運行服務費。

要點：污水管網和污水處理廠等污水處理設施的投資分別通過不同的方式回購。

回購主要計算方式分為三個部分：

污水管網和污水處理廠的投資和收益回購：分2～5年逐年回購，如等額本息支付方式。

污水管網運營服務費：管網長度×單位長度的服務費

污水處理廠運營服務費：保底或超過保底的實際污水量×基礎污水處理服務費單價＋超出水量×超出水量服務費單價

優點：整個項目的責任、權利和義務通過劃分，分別在不同的付費方式中體現，計量準確，更加客觀、科學。

缺點：污水管網和污水處理廠的完善程度和建設質量與收費污水量脫鉤，需要輔助其他約束條件。

三、鄉鎮污水處理PPP招標的內涵

1.招投標現狀

傳統工程招標模式下，設計、施工資質以及相應的人員、業績是考評重點。

PPP招標模式下，由于我國尚沒有明確的對污水處理項目的項目運營成果進行官方認可的整體評估專業鑒定機構，PPP的業績是否成功不容易評價。成功PPP的業績，不僅污水處理要保質保量達標排放，還要政府和社會資本方雙雙盈利，不是招標時僅從業績合同或運營合同就可以鑒別的。

因此，明確PPP招標到底要招什么，就能明白PPP招標的關鍵要素。

2.PPP招標的關鍵要素

鄉鎮污水處理有其自身的特點，除了優選合格投資人，對污水處理技術還有特定要求，所以其PPP項目招標的關鍵點在于：投資、融資能力＋鄉鎮污水處理技術能力。

至于污水管網和污水處理廠的工程設計和施工等都是社會上很成熟的，都不是鄉鎮污水處理PPP項目招標的目標所在，完全可以授予中標人通過邀請招標的方式選擇，否則就將招標重點偏移到傳統的設計、施工項目招標模式上來，從而忽略了不具備設計和施工資質的具有投資、融資能力的潛在投資人和具有鄉鎮污水處理技術能力的潛在投標人。

值得注意的是：為了兩標并一標，常常使得招標偏離了主要方向。

3.招投標評審要點：

投資、融資能力：至于投、融資能力，不是光比體量（如注冊資本、總資產、凈資產等），更要考核資產負債率、銀行存款。既要考核目前投資能力，還要考核企業可持續能力，如果特許經營年限內企業破產，項目一定受到影響。而統計表明，在我國有能力存續30年的企業不多。

項目技術能力：主要是特定的鄉鎮污水處理技術能力，能否達標是項目成功的最核心問題。此外，技術經濟指標水平決定項目資產的盈利能力，如果采用的技術不當，污水處理不達標或項目盈利不足甚至虧損，同樣意味著項目失敗。考察項目技術能力，不能僅看幾個合同業績，更要考評其成熟度經過了多少年的驗證。

四、多個項目打捆PPP項目的競價指標設置

以市、縣為單位，將多個鄉鎮污水處理項目打捆的PPP項目是一個非常有利于推進鄉鎮污水處理事業的政策。其競價指標的設置應該是在逐個項目進行經濟分析后再進行分類匯總設置。

1.項目財務分析

多個項目打捆PPP項目在做可行性研究報告時，要對每一個項目做完整的論證，也就是說，每個項目都要做一份完整的可行性研究報告。尤其是對通過“水量×水價”方式回購的污水處理廠更要做獨立測算，即使是處理規模相同的污水處理廠，其項目的投資、污水量和污水處理成本都不可能相同，因此，其回購方式就不應該按照統一的標準執行。

如下表中舉例表明：（1）不同污水處理廠的回購單價大不相同；（2）按設計規模核算月平均回購單價不同；（3）當冬季污水量小時，按設計規模核算月平均回購單價急劇降低，主要原因是項目投資回購部分收入因污水量減少而降低。

由此可見，每個項目的污水處理服務費（回購）單價大不相同，污水量和污水處理單價對銷售收入十分敏感。將所有打包項目設置相同的污水處理服務單價是不科學的，對政府方和投資方都不負責任。同時，控制建設規模和設置保底水量是十分必要的。