PPP模式與專項債券雙管齊下，助力污水治理投融資模式創新

文云波 湖北永業行評估咨詢有限公司總經理

PPP模式與專項債券雙管齊下，助力污水治理投融資模式創新

文云波 湖北永業行評估咨詢有限公司總經理

為認真貫徹落實習近平總書記提出的長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”要求，按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持政府主導、市場運作、規劃引領、廠網同步、建管一體、全面推進的基本原則，以持續改善城鄉人居環境為目標，以全面推進鄉鎮生活污水治理為重點，補齊農村生態環境治理短板，促進城鄉協調發展，建設美麗湖北，湖北省政府辦公廳發布《省人民政府關于全面推進鄉鎮生活污水治理工作的意見》（鄂政發[2017]6號）（以下簡

意見指出“2019年，實現全省鄉鎮生活污水治理全覆蓋，形成設施完善、管網配套、在線監測、運行穩定的鄉鎮生活污水治理工作體系。2017～2019年，省級每年轉貸100億元政府專項債券，用于鄉鎮生活污水處理設施建設。創新建設和運營模式，采用PPP即政府與社會資本合作模式。”

2017年7月，財政部、住建部、環保部、農業部聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)（以下簡稱“四部委通知”）提出，“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主，統一、規范、高效的PPP市場，推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。”

省級政府發行污水處理專項債券，政府參與的新建污水項目全面實施PPP模式，均可創新于公共領域重點項目建設，也是落實中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》以及“四部委通知”等相關政策文件的具體措施，對于按期保質完成湖北省鄉鎮生活污水處理工作無疑是一重大利好和基本保障。

但是如何合法合規使用專項債券，規范實施PPP模式？如何建立財政支持、社會參與、使用者付費相結合的資金籌措與分擔機制？創新投融資模式是否有利于鄉鎮生活污水項目建設、運營、維護等各個階段持續穩定以及全生命周期有機整合？都成為擺在各級行業主管部門面前的頭等大事。本文結合筆者參與制定湖北省鄉鎮生活污水PPP模式操作指引的經歷，從專項債券、PPP模式的規范操作及應用目標等方面進行初步分析和探討。

一、PPP模式結合污水專項債券應用有助于增強項目吸引力，提升社會投資人關注度和參與積極性

鄉鎮污水PPP項目合作期一般不少于20年，長達30年，但相對于城市污水項目，鄉鎮污水存在單個子項目體量小、配套管網投資比重大、收費機制不完善、鄉鎮財政保障不足等特點，專業投資人往往顧慮項目規模效應、政府財政承受能力等影響項目持續運營及盈利能力，傳統模式下行業內有影響力的社會投資人往往關注度有限。省級政府發行專項債券有利于為地方政府項目籌集短期建設資金，降低財務成本，增加社會投資人信心。依據《關于組織申請鄉鎮生活污水治理專項債券的函》（鄂建函〔2017〕106號文）：縣（市、區）政府是專項債券用款和還款主體，專項債券不得用于鄉鎮生活污水處理項目之外的其他項目，本次轉貸的專項債券用于鄉鎮生活污水處理設施項目建設（含配套管網），鄉鎮生活污水治理工作以縣域為整體項目，各鄉鎮為子項目，專項債券必須嚴格對應到具體的子項目。

通過PPP模式創新融資渠道，尤其結合專項債券以縣市政府為責任主體，嚴格落實到鄉鎮子項目，可參照鄉鎮污水PPP操作指引中提出的專項債券作為EPC部分實施“EPC+PPP模式”、專項債券作為資本性支出、股權出資等具體應用方式，做到政府主導、市場運作、廠網一體、建管一體，如期實現全省全覆蓋。

作為一項打基礎、管長遠的民生工程，創新應用PPP模式和專項債券，投資人回報機制既包含建設投資及收益，又囊括了后續運營補助及使用者付費機制的完善，具有一定“不可復制性”，整個行業投資吸引力大幅提升，從近期舉行的省級鄉鎮污水PPP項目對接會吸引134家企業可見一斑。專業、競爭充分的市場環境也為后續PPP項目的加速落地及規范實施奠定了基礎和提供了保障。

二、規范實施PPP模式除了創新融資方式及公共服務領域管理模式，平滑短期財政支出，還有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，提升行業經濟活力和競爭力

國家財政部和發改委分別出臺PPP項目操作指南和工作導則，湖北省級主管部門結合鄉鎮污水治理工作的特點和目標，因地制宜制定了鄉鎮污水PPP項目操作指引，強調規范實施PPP模式的重要性。但部分項目業主過于強調項目融資功能、主體責任和風險轉移，看重項目落地，往往忽視了PPP項目運營效率對鄉鎮污水治理公共服務質量的改善，長期來看PPP體制機制優勢無法發揮。

1.項目應強調廠網一體、建管一體，合理分配建設、運營階段風險，提升PPP模式效率，改善鄉鎮生活污水領域服務能力及治理水平

由于鄉鎮污水廠網一體項目中廠區規模及投資占比往往偏低，且具備短期到位的專項債券資金，當前PPP項目吸引了大量施工單位，容易造成重建設輕運營，部分項目投資人在PPP方案和合同中既不愿意承擔運營風險，運營能力也不匹配。社會投資人將關注點前移到建設，又誘導政府盡快使用當期到位專項債券資金降低財務成本的動力，提前支付“可用性付費”來鎖定大部分回報，缺乏合理的激勵措施引導社會投資人發揮專業優勢，提高運營效率和服務能力。

2.合規確定項目實施主體，避開政府與當地國企轉型合作的“陷阱”，推進公共服務治理體系和能力現代化，促進行業活力和競爭力

PPP是一項長期性、系統性的改革，是適應國家治理體系和治理能力現代化、市場在資源配置中起主導作用的一次體制機制變革。但在實際操作中，部分項目中地方政府假借PPP搞變相融資，推進地方政府融資平臺轉型中設立子公司避開社會資本身份限制，或將不具備實際運營能力的國有企業搖身一變運作成鄉鎮生活污水的“社會資本”，或追求短期利益與社會資本一拍即合成為名義上聯合體，實際上各階段主體責任及風險分配不合理的PPP項目，“社會資本”未能充分發揮PPP的體制機制優勢，不利于行業內真正社會資本發揮專業優勢，將有技術和制度優勢的合格社會資本擋在門外，影響行業活力和競爭力。

三、PPP實施方案設計和合同履約中還應重視全生命周期有機整合，完善價費機制、監管體系，做到真正的按效付費和物有所值

鄉鎮污水PPP項目合作并不僅限于方案審批和合同簽訂等關鍵點，而是貫穿政府與合格社會投資人長達二三十年的合作期，包含投資、建設、運營、移交等多個階段甚至項目全生命周期，項目方案設計和合同履約中能體現和激勵項目投融資、工程建設、運營效果、移交標等產出目標有機整合，完善價費機制，建立財政支持、社會參與、使用者付費相結合的資金籌措與分擔機制，突破政府重項目規模和落地、社會資本重建設的可用性付費機制，才有助于建立三位一體的監管體系，基于合同約定的績效標準，將項目全生命周期中的責、權、利相匹配，將監管考評、付費機制與服務效率、效果掛鉤，才能做到真正的按效付費，倒逼PPP各參與方關注運營效果，實現物有所值。