供給側視域下公共投資體制的歷史嬗變與優化路徑

吳 泓

（1．福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350108；2.福建華興匯源財富管理有限公司，福建 福州 350003）

供給側視域下公共投資體制的歷史嬗變與優化路徑

吳 泓1，2

（1．福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350108；2.福建華興匯源財富管理有限公司，福建 福州 350003）

從供給端推動公共投資的市場化發展，才能滿足大眾日趨提高的多元化需求。為此，公共投資體制的改革必須堅持民生導向的原則，使公共產品的供給與人民的需求及時匹配；國家應重點投資布局最具正外部性、關系國計民生的公共投資；加強公共投資項目管理，對不同類型項目采取分類管理的模式，建立一套科學合理的績效評價體系；完善公共投資體制的配套制度建設，理順不同供給主體之間的協調關系，最大程度發揮公共投資機制的作用。

公共投資；供給側；歷史嬗變；路徑

一、引言

公共投資作為國家宏觀調控的重要手段，是聯結供給側和需求側的重要紐帶，對促進一個國家潛在的經濟增長起著不可忽視的重要作用。國民經濟和社會發展的十三五規劃綱要明確指出政府要加大對公共產品和服務的投資力度，啟動有利于供給結構升級的重大工程投資，充分發揮投資的杠桿作用[1]。公共投資是國有資本投資的核心組成部分，優化公共產品的供給端管理對提高國有資本投資效率、推進供給側結構性改革具有深遠意義。新中國成立以來，我國公共產品和服務體系逐步健全，但依然存在基礎供給不足、重大安全事故頻發等問題。本文在回顧相關文獻的基礎上，通過對公共投資體制歷史嬗變的分析，探討我國公共投資體制改革的優化路徑。

二、文獻綜述和概念界定

（一）相關文獻綜述

公共投資與國民經濟發展密切相關，為建立起與經濟體制相適應的公共投資運行體制，國內外學者做了大量的研究。西方經濟學家對公共投資體制的研究涉及到不同主張的經濟學流派，取得了較大的進展，但仍存在許多問題與不足，用馬克思主義的觀點能夠客觀辨析西方經濟學關于公共投資體制的相關理論。馬克思認為政府職能部門通過公共投資體制為企業營造良好的外部環境，發展中國家應當優先發展公共投資，為經濟發展創造完備的基礎條件[2]。我國對公共投資體制問題的研究主要集中在公共投資制度變遷、公共投資的結構、公共投資體制的效應等方面，對完善我國的公共投資體制具有重要的理論及實踐意義。

我國公共投資體制的變遷是根據國民經濟的發展要求，隨著政府職能的轉變而變化，由行政干預為主發展到市場調節為主。殷強（2007）認為我國公共投資的制度變遷過程是由政府主導的高度集中的投資體制，逐漸轉向公共投資管理體制的過程[3]。關于公共投資結構的定義，學術界目前還沒有統一的標準，劉洋（2009）認為[4]公共投資結構的定義被歸納為以下幾個觀點。第一，根據公共資本的區域配比可劃分為城市公共投資、農村公共投資等。第二，根據部門結構可歸類為重工業、輕工業和農業等。第三，根據在生產要素的集散程度，區分為生產性公共投資和非生產性公共投資。第四，根據政府間財政關系分為中央政府和地方政府的公共投資。當前學術研究集中在公共投資體制對經濟增長效應方面，而對民生效應、供給效應、科研投資產出效應等研究相對較少。王威（2007）通過實證發現公共投資各個結構變量都對國民經濟具有積極影響[5]。政府根據國民經濟的需要對公共投資進行結構調整，優化投資結構的同時推動經濟增長。王紅娜（2014）指出我國絕大部分的公共投資用于基礎設施的建設，對教育、醫療等社會福利性質的投資相對較少，使得我國民生福利水平偏低[6]。余斌（2015）認為西方的計量經濟學對公共投資的績效分析具有局限性，僅僅根據理論模型拒絕投資公共產品或退出財務數據表現不佳的公共投資損害國民經濟的發展，國企的私有化改革必然造成大量國有資本流失[7]。

（二）概念范疇界定

關于公共投資的定義形成了不同的經濟學流派。丁肇勇（2004）[8]將公共投資分為廣義和狹義兩個概念，廣義的公共投資指政府或非政府組織對公共基礎設施及服務行業的所有投資，包括物質性和非物質性的投資，狹義的公共投資僅指政府的物質性公共投資。于長革（2006）認為公共投資主要包括[9]：（1）能源及燃料的支出；（2）農業、林業、漁業的支出；（3）采掘和礦產資源、制造業與建筑的支出；（4）交通與通訊設施的支出；（5）住房及社區環境的支出；（6）其他服務支出。本文采用狹義的公共投資概念，即是指為提供公共產品而進行的投資活動，主要包括教育、醫療、科技、環保等行業的基礎設施的投資。

三、我國公共投資體制的歷史嬗變

我國公共投資體制自新中國成立主要經歷了四個階段，分別是高度集中的計劃管理階段、政府主導型的公共投資體制裂變徘徊階段、市場調節的公共投資體制逐步形成階段和公共投資全面優化管理階段。

（一）高度集中的計劃管理階段（1949—1958年）

1949年新中國建立后，我國采取向蘇聯學習經濟建設的方針，建立起社會主義的計劃經濟，實行由政府主導的公共投資管理體制[10]。建國初期國家免費地平均供給公共產品和服務，由于國家是公共產品供給的唯一主體，效率低下導致總體供給質量不高、供給水平不足。

在1949年至1952年的國民經濟恢復期，國家對公共投資實行集中的計劃管理，初步形成高度集中的公共投資體制[11]。這一體制適應當時的公共事業狀況，大大改善了建國初期的公共事業面貌。在1953—1957年的“一五計劃”時期，政府建立了集中統一的公共投資建設的管理制度，中國的公共投資體制呈現高度集中統一的局面。在“一五計劃”時期，投資公共項目的建設資金由財政統一無償撥付，基礎設施和施工由國家統一安排。在國民經濟落后的情況下，高度統一集權的公共投資體制有利于集中財力改變國民經濟的物質基礎和薄弱的產業格局。

（二）政府主導型體制的裂變徘徊階段（1958—1978年）

高度集中的計劃管理階段的公共投資體制不能充分發揮地區和基層部門的積極性，在當時全國區域經濟發展不協調的情況下，嚴重阻礙了各地區的經濟發展。因此，在1958年開始的三年大躍進時期，國家做出對投資體制進行行政性分權的決定，主要是將原先以中央集中管理為主轉變為以地方管理為主，當地有關部門單位可以在國家核準的范圍根據實際情況制定與調整公共投資計劃[12]。1958年國家出臺文件《關于改進基本建設財務管理制度的幾項規定》，主要內容是各有關建設部門和單位在國家核定的基本建設投資預算內自行安排使用資金，按照實際需要安排基礎設施的投資。在三年的大躍進時期，中央對地方的投資管理權失去了控制，導致了投資規模過度擴張，造成經濟結構失調及廣大人民生活困難的嚴重問題。

為改變經濟無序發展的局面，在國民經濟調整時期（1961—1965年）國家重新恢復了高度集中的公共投資體制。運用強制性的行政手段來實現對投資體制的調整，使這一時期投資體制呈現的高度集中的弊端與“一五計劃”時期相較有過之而無不及。

在十年文化大革命時期，高度集中的政府主導的公共投資體制自上而下全面崩塌，投資管理權限被迫下放到地方，而地方卻沒有建立相應的管控制度，導致社會經濟瀕臨崩潰的邊緣。文革十年公共投資的管理處于無政府主義的混亂狀態，直到1976年10月“四人幫”垮臺，我國的投資管理體制才開始全面重建。在1977—1978年撥亂反正時期，為結束國民經濟混亂的局面，我國在投資領域開展嚴格的整頓工作，但由于政策方針不得當，導致投資結構失衡，同時也使國民經濟再次陷入低潮。

計劃經濟體制在建國初期保證了較為充足的公共產品供給，但出現政府越位管理和政府公共產品結構化短缺的現象，不利于經濟的可持續發展[13]。根據歷年統計數據整理結果顯示（表1），1958—1978年具有公共產品性質的財政支出呈現明顯上升的趨勢，根據相關數據分析，這一時期我國的基礎設施投資比重不斷下降，科教文衛的投入比重仍處于偏低的水平，公共服務和產品的供給仍然不足甚至缺失。

（三）市場調節的公共投資機制逐步形成階段（1978—2004年）

在1979—1984年，我國公共投資的主要任務就是重建遭到破壞的公共投資體制，首先是對教育、醫療、社會保障等公共領域進行體制改革，標志著我國進入全面恢復公共投資體制的階段。這一時期，國家有選擇地下放一部分投資權限，在傳統的計劃體制中引進了市場機制。1979年，國家改變了財政無償撥款的計劃經濟模式，在基礎設施領域試點的“撥改貸”拓寬了資金來源的渠道[14]。1984年，我國的投資體制改革涉水引入市場機制，推進分權化改革進程，實行中央和省級管理項目投資建設，針對計劃管理的弊端下放了固定資產投資項目的審批權限，擴大了地方政府的投資決策權。

表1 我國歷年各項目占財政總支出比重

在1985—1991年，政府主導的計劃經濟體制進一步裂變，我國的公共投資體制改革繼續深化，國家進一步下放審批權限，減少指令性計劃，增加指導性計劃。1988年國家出臺文件《關于投資體制的近期改革方案》，提出將一般性質的建設投資交回市場，國家只負責調節重大長期的建設投資。1991年國務院發布《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》，表明政府倡導用市場經濟手段來引導社會投資。

20世紀90年代伴隨國有企業變革歷程，公共產品和服務的供給主體逐漸多元化，公共投資體制改革開始進入市場化運作階段。1993年國家在改進投資體制方面作出重大改變，中央和地方政府負責投資建設公益性項目，企業投資建設競爭性項目。2003年十六屆三中全會進一步樹立了企業的投資主體地位，國家只審批關系整體布局的重大項目，主要通過政策引導規避低水平的重復建設。

國家執行積極的財政政策后，公共投資規模逐年穩步增長，公共資源的配置逐漸傾向社會公共服務。國家對科學、教育、衛生等公共事業的投資速度大于基礎設施的增幅，公共投資結構正在改善。但由于制度依賴，我國公共投資結構的失衡狀況仍然沒有得到改變，公共投資占國內生產總值的比例卻逐年下降（見表2），從1982年的6.55%下降到2004年2.22%。公共物品的供給存在不足，體現在基礎設施遠低于世界水平、義務教育未能得到全面執行，我國人民生活的基本需求未得到滿足。

表2 公共投資規模歷年變化 單位：億元

（四）公共投資全面優化管理階段（2004年至今）

2004年國務院通過《國務院關于投資體制改革的決定》，標志著我國的投資體制改革取得突破性進展。文件明確界定政府投資的范圍，規定新型的投資體制應由政府控制的公共投資和其引導的民間投資組成，積極吸引社會資本參與公共基礎設施的項目建設，初步形成公共投資管理的理念。改革方案有利于削弱行政干預，大大降低企業投資決策的盲目性，進一步提高投資效率。

近十幾年來，國家高度重視民間資本投資公共服務領域，不斷放開民間投資的領域，政策支持力度越來越大。2010年國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本可進入實行市場化運作的醫療、教育和其他公共服務領域，增強公共產品供給能力。2015年國務院又出臺了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，意見明確將PPP模式作為民間資本進入重點公共領域的主要路徑，支持民間資本發起創設投資于公共服務、生態環保、基礎設施等公共領域的私募股權基金。同時，國家各部委出臺了一系列相關支持政策文件，為民間資本投資公共領域奠定了有力的政策基礎。2016年中共中央正式公布實施《關于深化投融資體制改革的意見》，明確政府只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、生態環境保護等公共領域的項目。意見充分發揮政府投資的引導和放大效應，在公共服務領域采取多種形式擴大公共產品和服務供給，激發民間投資的潛力和活力來不斷提高公共投資的效益。

在國家政策的支持和引導下，我國公共投資取得了巨大的成就，民間資本已成為公共領域的重要投資力量，對促進國民經濟快速發展、加快基礎設施建設發揮了巨大作用。從國家統計局查詢的數據看（表3、表4），截至2015年我國的基礎設施規模與十年前比增長4.5倍，公共領域的民間資本投資增長迅速，由2009年的0.12萬億元增加到2014年的2.66萬億元。近三年來，教育、衛生、社會保障等公共領域的民間投資占比超過了30%。

表3 我國基礎設施投資規模變化 單位：萬億元

表4 國內基礎設施公共領域投資的所有制成分 單位：萬億元

四、我國公共投資體制的路徑優化研究

自建國以來，公共投資得到政府的高度重視，我國逐漸建立起較為完善的公共投資體制，公共產品的供給總量和質量都得到了很大程度的提高。然而在我國公共投資的運行中，公共投資結構分布不均衡，教育、衛生及社會保障等改善民生方面的投入偏低，公共基礎設施供應仍存在不足，存在嚴重浪費資源的現象，公共投資效率長期處于低水平。因此，結合目前公共投資情況，我國應當在改善民生的基礎上不斷優化公共投資結構，才能夠高效地供給人們需要的多元化公共服務。以下通過供給側視角，分別從民生導向、投資結構、項目管理、機制保障四個方面闡述公共投資體制的改革路徑。

首先，公共投資的主要目的是解決市場失靈、建立完善的社會公共服務體系，因此這就要求公共投資必須堅持民生導向的原則。保障和改善民生是我國社會主義發展的根本目的，完善發展我國公共投資體制，需要明確我國公共投資應以民生導向、不斷拓寬民意渠道，使百姓的真實公共服務需要得到及時反映，公共產品與服務與人們的需求相匹配。因此，必須要廣泛聽取群眾各方面的建議，實現公共投資決策的民主化。要合理配置公共投資的決策權，必須建立自下而上的決策方式，實現雙向互動的投資決策機制。為杜絕公共投資決策的暗箱操作，應當保證決策工作的透明與公開性，保證公民對公共投資決策的知情權，有效降低決策腐敗的概率。政府應適當降低對基礎設施的投資，加大對民生領域公共服務的投資力度，根據不同的民生領域制定有針對性的規劃。集中財力解決公共資源短缺、社會矛盾突出的領域，增加教育、醫療、保障性住房等方面的投資，有利于緩解社會矛盾、提高公共服務效率和資金使用效率。

其次，國家應基于“十三五”規劃綱要優化公共投資結構，重點加大布局投資周期長、最具正外部性、關系國計民生的公共投資。一是公共投資政策應統籌產業均衡發展，制定符合全球產業轉型升級趨勢的產業政策，促進產業結構升級。優先擴大公共基礎設施的投資，確保推進“十三五”規劃的重大基礎設施建設項目，退出重復、過度投資的領域，加快現代基礎設施網絡的建設。改變政府部門對基礎設施的過度介入，允許民間資本進入壟斷行業。二是加強重大國計民生方面公共服務設施的投資，撬動私人資本來刺激經濟增長。三是提高對國家自然科學基金、國家社會科學基金、技術創新工程等科技創新的投入。四是加大對綠色生態的公共投資，要加快生態環境保護和修復工程、推進農林牧漁業向綠色循環經濟轉型。

再次，國家要加強公共投資項目管理，對不同類型項目采取分類管理的模式。一是要完善公共投資項目的中介管理制度，提高項目中介的服務質量。二是要增強投資風險意識，建立完善的項目風險防范和控制機制。三是加快公共投資預算制度的改革，強化公共投資預算的權威性，提高預算的科學性。四是要完善公共投資項目的投后評價制度，建立一套科學合理的績效評價體系。

最后，完善公共投資體制的配套制度建設，理順不同供給主體之間的協調關系，配合投資體制的改革，最大程度發揮公共投資機制的作用。第一，要進一步完善引導民間資本投資公共事業的配套實施細則，降低民間資本的投資門檻，放開民間資本進入公共品供給領域。進一步完善國有資產管理體制改革。第二，形成科學合理的決策機制，實現在多主體的供給體系中高效供給準公共品。第三，優化國有資本布局，健全國有資本退出的流動機制。盡快建立現代企業制度，明確國企法人主體地位，規范國企在公共品供給中的市場化行為。第四，加強政府對公共品供給領域的管理，強化對提供公共品企業的規范化管理。第五，建立多元主體的市場競爭機制，提高公共產品和服務供給的效率。通過降低公共服務成本、提高公共服務質量和優化公共資源配置，改變政府在公共服務供給領域效率低下的局面。

五、結語

公共投資作為國民經濟發展的先行資本，是政府調控經濟的重要工具和國民經濟得以健康發展的重要基礎。經過60多年的發展，我國公共投資體制形成了由國有資本和民間資本構成的多元化投資體制，但仍嚴重依賴高度集中的投資體制路徑，降低了公共投資效率。推進公共投資體制的改革，要加強對供給側投資結構的研究，從供給端推動公共投資體制的市場化發展，建立以民生導向、多元化主體合作制衡的公共供給體制。

［1］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要［M］.北京：人民出版社，2016.

［2］馬克思.資本論（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1975.

［3］殷強.我國公共投資制度變遷的路徑依賴［J］.廣東商學院學報，2007（4）：45-48

［4］劉洋.中國公共投資問題研究［D］.武漢：華中科技大學，2009.

［5］王威.論我國公共投資結構的調整和優化［J］.理論界，2008（3）：39-40.

［6］王紅娜.中國政府公共投資的民生效應研究［D］.濟南：山東大學，2014.

［7］余斌.論公共投資及其績效分析［J］.福建論壇，2015（5）：32-38.

［8］丁肇勇.中國公共投資運行體制改革研究［D］.長春：吉林大學，2004.

［9］于長革.政府公共投資的經濟效應分析［J］.財經研究，2006（2）：30-41.

［10］郁建興.中國的公共服務體系：發展歷程、社會政策和體制機制［J］.學術月刊，2011（3）：5-17

［11］王耀中.中國投資體制轉型研究——一種中西比較的新視角［M］.北京：人民出版社，2002.

［12］陳晨.中國投資體制改革中的政府職能定位研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2011.

［13］葛揚.以公共供給為取向的計劃經濟發展模式的歷史評價——基于新中國60年經濟發展的整體視角［J］.經濟縱橫，2009（7）：20-24

［14］殷強.中國公共投資效率研究［M］.北京：經濟科學出版社，2008.

責任編輯：張 然

Historical Evolution and Optimization Path of Public Investment System from the Perspective of Supply Side

Wu Hong1，2
（1.School of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350108，China；2.Fujian Huaxing Huiyuan Wealth Management Co.，Ltd.，Fuzhou 350003，China）

Promoting the market development of public investment from the supply side can meet the public's ever-improving diversification needs.So the reform of public investment system must adhere to the principle of people's livelihood，the supply of public goods timely match the needs of the people.The government should focus on the public investment with positive externality that is related to people's livelihood，enhance public investment project management，adopt classified management modes towards different kinds of projects and set a scientific and reasonable performance evaluation system，improve the construction of supporting systems of the public investment system，straighten out the coordinative relationship between different suppliers and fully play to the role of public investment mechanism.

public investment，supply side，historical evolution，path

F121

A

1003-3890（2017）04-0058-05

2017-02-07

國家社科基金重點項目（14AGL007）；教育部人文社科項目（13YJA630007）；國家社科基金青年項目（13CGL024）

吳泓（1986-），女，福建福州人，福建師范大學經濟學院博士研究生，福建華興匯源財富管理有限公司高級投資經理，中級經濟師，研究方向為國有資本投資體制改革。