我國跨區域生態協同發展問題及對策探討

姚蓉

摘 要：生態文明建設是我國“五位一體”社會主義事業總體布局的基石。十八大以來，各級地方政府都將生態文明建設作為區域發展的重點。但由于生態環境問題成因具有多元性、跨行政區域的共生性等特點，我國傳統的以行政區域為治理單元的生態文明建設模式一定程度上影響了區域生態環境治理成效。因此，必須大力推進生態文明建設的協同創新。當前，要注重通過打破行政區界、構建跨區域管理機構、做好頂層設計、健全發展機制等舉措，切實推進我國跨區域生態協同發展。

關鍵詞：生態文明；生態建設模式；跨區域生態協同發展；綠色產業體系

中圖分類號：F124.5文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0088-03

建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。改革開放以來，我國以資源消耗、環境污染為代價的經濟增長模式已經走到盡頭，為了持續推進我國社會主義事業的發展，黨的十八大首次提出“五位一體”的發展戰略，把生態文明建設融入我國社會主義事業的發展中。習近平總書記在多種場合多次論及“綠水青山就是金山銀山”“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”，形象生動地闡明了生態環境建設與經濟發展的協調統一關系。生態發展是協調生態環境建設與經濟發展關系、踐行“綠水青山就是金山銀山”的根本出路。由于生態系統的整體性、關聯性等特征，生態環境問題表現出逾越行政區界共生共存的特點，以行政區域為單元的傳統生態建設模式已然不能實現生態環境問題的有效治理，必須打破行政區界限，推進跨區域生態協同發展。

一、跨區域生態協同發展是破解我國生態環境問題的應然之舉

生態發展的思想源于生態學家對生態系統發展的理解，主要集中于自然生態系統的恢復及其規律。隨著可持續發展理論研究的深化，現代生態發展思想和理論出現并逐步形成。1949年美國學者威廉·福格特的《生存之路》一書，提出了生態平衡的生態觀。[1]隨后，很多學者基于生態經濟學的角度，將生態發展視為投入要素的“生態資本”存量的增長與質量的提高，即生態系統中生物多樣性的保存與增殖，以及生態系統保證人類生活素質能力的提高。生態發展是優化人和自然相互作用的最佳方式，是爭取人和生物圈持久生存、協同進化的根本前提。[2]生態發展是現代人類活動的目標，生態系統與經濟系統的協調互動表明生態發展是現代生態系統的核心，是指在配置資源時，不僅要注重經濟和社會資源，更要重視生態環境的供給能力，建立經濟發展與環境保護之間的良性循環。[3]目前，我國諸多生態環境問題是對自然生態資源不合理利用所致，本質上是經濟發展方式有違生態系統與經濟系統的協調互動，客觀上要求生態保護與經濟發展統一于生態系統的可持續發展中，以生態保護為前提、以綠色技術為支撐、以生態產業為基礎、以制度體系為保障，促使生態環境資源向生態經濟的創新轉變，實現生態保護與經濟發展協同共進的生態發展目標。

我國歷經30多年的經濟高速發展，已躋身于世界第二大經濟體，發展成就有目共睹。然而，這種以大量消耗資源、破壞環境為代價的經濟發展方式，也積累了大量生態環境問題，如我國石油、鐵、銅等大量礦產資源的對外依存度不斷上升，華北地區、多數城市面臨資源性缺水問題，全國耕地保有量逼近18億畝紅線，水土流失、土地退化、草場退化嚴重，全國大范圍地區遭遇霧霾，大氣污染、水污染、土壤污染等都呈高發態勢。生態破壞、環境污染已然是我國經濟可持續發展的短板，優質的生態環境資源成為經濟發展中的稀缺資源，生態環境問題日益成為重要的民生問題。人類生存的生態系統是自然、社會、經濟、文化等子系統通過人類活動耦合而成的生命共同體，各子系統之間既有其獨立性，又相互依存、相互影響。在生態大系統中，大氣、水等要素的自然流動性使大氣圈、水圈的循環具有全球尺度，水源的上、下游或大氣的上、下風向地區會因水、大氣流動成為密切關聯的整體，水系統或大氣系統呈現出鮮明的完整性、關聯性，不受制于行政區界，具有使用的多元性特征。生態系統的整體性、關聯性等特征致使局部性的生態環境問題因水流、氣流等的跨行政區域空間傳輸，[4]繼而成為全域性問題，甚至是全球性環境問題，如我國京津冀的霧霾，東深供水工程、引灤濟津工程、南水北調中線工程等跨省域水源地保護問題，以及溫室效應、厄爾尼諾現象等全球性環境問題。對此，我們在生態環境問題治理上，絕不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，要從生態系統的整體性出發，打破“一畝三分地”的思維定勢，創新治理機制，推進我國跨區域生態協同發展。

協同是復雜系統內含的自組織能力，能夠促使復雜大系統內的各子系統產生力量強大的聯合作用，產生 2 +2> 4 的集體效應。[5]從系統的角度來看，跨區域生態協同發展是以區域生態經濟體系為子系統，以生態資源共享為紐帶，以綠色生態產業為抓手，以生態與經濟雙贏為目標，構建全域生態環境合作治理機制，引導各區域行為主體之間相互配合與有機協作，使不同區域在全域生態發展過程中形成良性互動與協同一致，共享生態發展紅利。跨區域生態協同發展能夠形成生態環境多元治理體系，提高治理效率。長期以來，我國在跨區域生態環境治理中，沿襲著各自為戰的屬地治理模式，治理主體是中央政府、地方政府，治理資金主要來源中央財政轉移支付、地方財政支出，治理內容偏重于環境污染的防治。生態環境治理應是基于公共利益的多主體共同行動，但傳統的以行政區域為單元的治理模式偏重轄區內的利益訴求，水源地和受水區在水源地保護上缺乏有效聯動，地方政府往往追求經濟利益最大化，而生態治理勢必影響地方經濟發展。因此，生態環境治理難以成為地方政府的自覺行動，更不易跨區域達成治理共識，水源地等重點生態功能區為生態保護支付高昂成本，區域經濟發展受限、滯后，恐陷入“生態破壞——經濟落后——生態破壞”的惡性循環。此外，以行政區域為單元的屬地治理模式是以中央政府和地方政府為治理主體，忽視了與生態環境問題產生和消除息息相關的公眾、企業等社會主體在生態環境治理中的地位與作用。跨區域生態協同發展能夠破除生態治理的行政區界，并以生態資源為紐帶將地方政府、社會公眾、企業等聯結，形成全域生態治理共商機制，合力治理區域生態問題，形成環境資源共享、發展成本共擔的互利格局。endprint

跨區域生態協同發展將生態建設與經濟發展內化于區域產業結構的調整和經濟增長方式的轉變之中，在生態保護中發展綠色生態型產業，以綠色生態型產業的發展來提升地方生態治理的主動性、積極性，生態與經濟步入共生共贏的良性發展軌道。過去30多年我國經濟高速增長造成了高生態赤字，生態環境治理成為我國政府長期關注的問題，但生態環境治理多是以污染防治為內容，不重視經濟發展，生態資源不能轉化為經濟收益，地方政府、企業、公眾不能從治理中得到經濟回報，生態治理缺乏主動性、持久型。在生態環境治理中，既不能因生態環保而不考慮區域經濟發展訴求，也不能因追求經濟利益而無視生態紅線，必須在保護中發展經濟，讓公眾受益于生態保護。跨區域生態協同發展是通過區域資源的再配置，從單純的污染防治轉向資源、生態系統的保護利用，借助綠色生產工藝，發展綠色環保生態型產業，整合產業發展與生態保護，實現生態涵養與經濟發展共生，提供優質生態公共產品，實現富民增收，改善民生福祉。

二、我國跨區域生態協同發展的現實困境

改革開放以來，我國流域水系污染、跨境用水、大氣污染等跨區域生態環境問題日益受到社會各方的普遍關注，如始于上世紀90年代的淮河流域的“淮河水污染聯防”工作，通過區域合作共同治理跨區域生態環境問題逐漸成為中央政府及地方政府、企業和社會公眾的共識。2000年以來，一些地方政府相繼簽署出臺了《海河流域水協作宣言》《泛珠三角區域環境保護協議》《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》等區域環保合作性文件，2015年4月《京津冀協同發展規劃綱要》的正式實施則標志著京、津、冀三省市跨區域生態協同發展成為國家層面的發展戰略，諸如此類文件及行動都推進了我國跨區域生態協同發展。然而，由于我國跨區域生態環境問題成因復雜、類型多樣、分布廣泛、涉及主體眾多，以及傳統治理思維定勢的影響，我國跨區域生態協同發展仍顯不足。

1.跨區域生態協同發展機制缺失。目前，我國欠缺權威性的跨區域協同發展組織領導機構，發展機制缺失，難以達成協同發展共識。跨區域生態協同發展是以生態系統完整性為基本前提，是不同行政區域間在責、權、利關系方面的再調整、再分配格局之下，維護生態環境，實現全域生態與經濟協調發展的區域發展方式。該發展方式涉及多個地方政府、眾多行為主體、不同產業層面等，要求涉及的各方要達成生態協同發展共識，制定協同發展規劃，并依照協同發展規劃共同行動，實現資源共享、成本風險共擔，客觀上要求有權威的組織機構牽頭負責制定共同發展規劃，協調不同利益主體關系，以實現系統協同效應。生態文明建設是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革，實現這樣的變革，必須依靠制度和法治。[6]然而，在我國現有行政垂直管理體系之下，跨省域地方政府間因發展戰略的相互獨立而缺乏互動，沒有協同發展規劃，缺失權威性機構來協調均衡各方利益，協同發展機制缺失，致使一些跨行政區生態發展政策難以實施，跨區域協同發展不能有效落實并持續推進。

2.跨區域生態協同發展主體缺位。從我國現有的跨區域生態協同發展主體來看，跨區域協同發展主體缺位，制約著協同發展成效的實現。生態文明建設的公共性表明生態文明建設內在地要求充分發揮政府的作用，[7]決定了政府是生態產品的主要提供者，但作為生態系統有機組分的社會公眾和企業，既是生態環境產品的享有者和消費者，又是生態環境治理的參與者和實踐者，[8]因此，按照資源有償使用付費原則，社會公眾和企業在環境使用和治理中亦應分擔成本。我國現行跨區域生態環境合作治理體系主要是以政府為單一主體來推進的，企業、社會公眾有效參與不足，其結果，一是不能充分考慮公眾等社群意愿，甚至有違社群意愿，得不到民眾的支持，合作難以有效推進；二是不能充分利用民間資源，聚集協同發展所需資金、人才、產業、市場等發展要素，加大了政府推進合作的成本，有可能因政府支出的有限性致使系統協同不能盡快落實。因此，跨區域生態協同發展事關政府、市場、社會公眾三大參與主體，要求各方主體共同參與到跨區域生態協同發展體系中，形成跨區域生態協同發展合力。

3.跨區域生態協同發展領域有限。從我國跨區域生態協同發展的廣度、深度來看，協同發展的領域集中于污染治理方面，對區域經濟發展不重視，未能充分考量優質生態產品提供區域的經濟發展訴求，導致生態建設功能區進行生態建設的主動性、積極性有限，影響生態建設投資收益。由于生態治理問題背后是各地區產業結構調整和對GDP的取舍，而地方產業發展和GDP又直接關系到不同地區財政收入、就業等切身利益，涉及政府、企業和居民等眾多利益主體，[6] 因此，生態建設不能忽視經濟發展，要確保生態建設的社會經濟效益。通過生態建設為經濟發展提供優質資源環境資本，經濟發展又能激發區域生態建設的內共動力，利于形成生態建設與經濟發展共生共贏的良性循環格局。我國重點生態功能區多是生態與經濟雙重貧困地區，經濟社會發展長期滯后，脫貧任務艱巨，生態與經濟發展是區域發展的雙重目標，唯有考慮當地群眾的生產、生活需求，才能更好地實現生態環保目標。區域生態建設背景要求以生態環保為前提，通過生態經濟發展，增加地方財政收入及當地居民收入。在生態發展實踐中，我們常常割裂生態與經濟的內生聯系，過分強調生態環保，對經濟發展重視不夠，地方生態建設動力不足。近些年中央政府、各級地方政府加大了生態治理的投入，但生態破壞現象未能根除，很大程度上與忽視地方經濟有效發展相關。

三、加快推進我國跨區域生態協同發展的對策建議

跨區域生態協同發展是我國生態建設與經濟發展的現實需求，也是我國生態文明建設的路徑選擇。基于我國跨區域生態協同發展的現實困境，應在維護生態系統完整性的基本前提下，從頂層設計的高度，健全協同發展的組織機構、制度體系、內容形式等，加快推進我國跨區域生態協同發展。

1.創新發展理念，做好頂層設計。跨區域生態協同發展涉及不同地方政府、不同部門、不同的社會公眾，各自利益追求不同，需要有各方認可的權威機構負責安排跨區域生態協同發展的相關事宜，建立跨區域生態協同發展機制。這一權威機構只能由中央政府牽頭會同地方政府及相關部門成立跨區域生態協同發展管理機構。由中央政府牽頭設立該發展管理機構主要是為了避免地方利益對機構運行的影響，以保證該機構的相對獨立性和權威性，在行政關系上，該機構直接對中央政府負責，對區域生態發展具有管轄權。[6] 該發展管理機構組建后，要嚴格依據主體功能區規劃，制定統一的跨區域生態協同發展制度性文件，制定跨區域總體發展規劃，督促地方政府、相關部門落實發展規劃，協調解決各區域在跨區域生態協同發展中出現的爭端，評估跨區域生態協同發展水平。由于跨區域生態協同發展涉及面廣，跨區域生態發展管理機構不僅要制定統一的跨區域生態環保條例、執法規則，規定跨區域生態協同發展的領域、發展的方式，還要建立跨區域生態協同發展的績效考核體系，完善資金、實物、產業、市場、政策等方面有機結合的生態補償機制，通過建立跨區域資源性資產產權交易平臺，調整資源配置，加快生態資本的快速積累和貧困地區的脫貧進程。endprint

2.健全參與主體，形成發展合力。生態文明建設是為經濟、政治、社會、文化建設提供生態環境基礎，需要政府全面規劃和強力推進，也需要市場機制在生態資源配置中發揮效率，更需要社會組織和公眾的主動積極參與。[9] 跨區域生態協同發展涉及政府、企業和公眾多個主體，要明確各主體在跨區域生態協同發展中的責、權、利關系，發揮各自職能，形成發展合力。出于維護環境公共利益和提供環境公共服務的目的，政府在跨區域生態協同發展中，主要負責跨區域生態協同發展的總體頂層設計，具體包括制定跨區域總體發展規劃、發展機制，負責監管、監測跨區域生態協同發展狀態，出面協調地方利益等。人是生態環境危機的始作俑者，也是解決生態環境危機的實踐主體。[10]在跨區域生態協同發展中，要建立社會公眾參與監督機制，強化生態意識，促進生活方式轉型。要發揮市場對資源性資產配置的作用，通過建立跨區域資源性資產的產權交易平臺，促使企業節能減排，主動承擔生態環保義務，共享生態發展成果、共擔生態發展成本。通過政府、市場、社會公眾的共同參與，聚集發展要素，合力推進跨區域生態協同發展。

3.拓展協同領域，深化協同方式。跨區域生態協同發展是以跨區域生態共建共享為基礎的生態經濟系統在自然、社會、經濟等多因素影響下的演化過程，因此，跨區域生態協同發展的領域不僅包括生態環境治理監測，還包括區域產業發展、公共服務、市場共建、教育培訓、綠色科技等。在跨區域生態協同發展中，生態產品提供地區一般經濟發展、科教文化、公共基礎設施都明顯落后于生態產品的受益區，受益區可以通過采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、市場建設、共建園區等方式對生態產品提供區域以發展扶持。如南水北調中線工程水源地應依托地緣、水緣關系，打破省域、縣區行政區劃，抓住國家實施京津冀協同發展、長江經濟帶和“一帶一路”建設的戰略機遇，共建、共享基礎設施，推動跨區域經濟合作，主動融入西安經濟圈，對接長江經濟帶，深化京、津、冀、豫、楚、陜合作，充分利用京、津在科技、人才、資金、市場等方面的優勢，重點支持水源地發展生態產業和循環經濟，以類似“綠色認證”的方式，協助水源地打造、推廣有機、綠色農產品認證品牌，提供水源地綠色農產品進入北京、天津等受水區市場的通道，促進水源地生態產業和循環產業鏈的發展。

4.推進傳統產業升級，培育綠色產業體系。跨區域生態協同發展是生態效益與經濟效益的協調共生，是區域社會經濟資源、生態資源的共享。由于生態目標的要求，生態建設區在產業發展上有諸多限制，既要滿足國家生態建設目標、增加生態資本存量，又要實現富民增收、增加民生福祉，唯有發展綠色循環經濟。因此，要通過生態建設，利用綠色技術改造提升原有的傳統產業，利用當地優良生態資源發展綠色農業、生態文化旅游業、養生休閑產業等，將經濟發展與生態保護融入綠色產業發展中，實現生態建設和經濟發展的激勵相容，不斷改善民生福祉。

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【責任編輯：閆生金】endprint