城市發展與城市工作的“十大規律”

■牛少鳳/文

城市發展與城市工作的“十大規律”

■牛少鳳/文

城市發展有其自身規律，只有認識、尊重、把握、運用這些規律指導有關實踐，我們的城市發展與城市工作才能夠富有主動性、提高針對性、增強效益性，我們的城市發展與城市工作才會少走彎路、減少損失，才能盡可能避免出現這樣那樣問題。習近平總書記明確指出，“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。”認識與把握這些規律，對進一步推動浙江省城市發展與做好城市工作具有十分重要的理論與實際指導意義。從世界各國的城市形成發展史以及城市未來發展的大勢來看，城市發展具有以下十條一般性規律與趨勢性規律。

一、城市發展速度及規模必須與當地經濟、產業的發展水平相一致

歷史看，工業革命之前，世界城市化發展的速度是極為緩慢的。只有到了工業革命爆發后，隨著經濟基礎、產業布局與結構、社會組織形式的日益增強與突飛猛進，才使人類的生產和生活開始向城市集中。可見，經濟發展、產業支撐是城市發展的最大原動力，二者相互依存、相互促進。城市發展要有經濟、產業發展來支持，而經濟發展、產業興盛又離不開城市發展來促進。以拉美和大部分非洲國家為代表的城市發展模式正是因經濟發展、產業培育遠遠落后于城市化進程導致了大量尖銳的經濟社會矛盾和問題叢生，“城市病”嚴重、“貧民窟”泛濫，這種教訓必須銘記。

二、城市建設管理必須以規劃為引領、切實做到科學規劃、尊重規劃、執行規劃

從發達國家城市發展的成功經驗來看，高度重視城市規劃、極其注重城市發展規劃的制定和實施，是推動城市發展、做好城市工作的前提與基礎。這些國家的有關政府根據不同時期、不同地區出現的不同問題，具體安排規劃目標，再把規劃目標化解為實施項目，由相關主管部門負責組織實施。縱觀其發展歷程，根據不同時期的特點不斷制定并完善城市發展規劃，形成了包括區域規劃與城市規劃在內的較為完善、連續的規劃體系，保證了城市健康穩步發展。

三、城市交通基礎設施建設狀況很大程度上決定著城市發展的未來

不斷加強交通基礎設施建設是推動城市長期可持續發展的一條鐵律。美國是這方面的典型及代表。交通基礎設施的跨越式發展是美國城市發展得以快速推進的前提。美國的交通發展經歷了“運河時代”“汽船時代”和“鐵路時代”幾次重大變革，在城市發展進程中發揮了不可替代的作用。交通基礎設施的大發展是美國大都市區化、都市圈以及城市帶能夠形成和發展的前提，是大、中小城市協調發展的要素之一，也是區域性城市化發展的堅實基礎。因而，城市要延續發展就不能有交通基礎設施建設方面的欠債，如果謀求更大發展就不僅要先還上欠債，而且要進一步優化完善交通基礎設施。

四、城市管理必須同時運用并發揮好市場配置與政府調節兩只手作用

市場和政府是城市發展進程的“雙手”，缺一不可。這是因為市場機制對其城市發展進程可以發揮決定性的調節作用。可以說，城市發展的總體格局、規模主要由市場機制調節形成，城鄉之間要素的流動也主要由市場機制調節而成的。但是城市發展進程又離不開政府必要的干預和調節。因為一個城市發展的具體格局、模式要由政府科學合理地做出規劃，基礎性設施建設也由政府來規劃和引導，同時政府要為城市發展營造良好的政策和法律環境。國外城市發展進程中的規律表明，無論是在城市發展的量的積累階段還是質的提高階段，無論是城市規劃還是城市管理，無不伴隨著政府的宏觀調控。由此可見，市場和政府在調節城市的健康有序發展中均具有十分重要的意義，必須因勢利導、兼而用之。

五、隨著經濟社會發展階段變化城市的更新呈現速度不斷加快的大趨勢

城市更新是指對城市中已經不適應現代化生產生活要求的地區作必要的、有計劃的改建，進一步完善城市功能，優化產業結構，改善人居環境，推進土地、能源、資源的節約集約利用，促進經濟和社會可持續發展。當城市發展到一定水平時，城市人口、工商業開始向農村分散，而城市中心區發展緩慢，甚至開始衰落。為此，許多城市政府開始采取措施，大力發展高新技術產業和服務業，積極開發中心城區，通過中心城區更新實現再城市化，依托中心城區實現再發展。在城市中心區的規劃中，很多城市都有一整套更新發展戰略。比如美國城市中心區更新所廣泛應用的7個規劃和發展戰略是：增加步行街、改建室內購物中心、歷史文物的保護、臨水區域的開發、寫字樓的開發、建設重大活動場所、提高交通能力。

六、信息化、智能制造、智慧應用等愈發成為城市發展新的巨大推動力

無論西方發達國家還是發展中國家，早期的城市化基本上都是在工業化帶動下農村人口向城市的遷移過程。工業化期間，工業成為那個時期城市發展的主要動力源泉與支撐部門。隨著知識經濟、信息社會、智能智慧的興起，城市發展的動力機制發生了新的變化，信息化成為城市發展的主要動力。在許多發達國家，以信息技術為代表的高新技術產業逐步取代傳統工業，成為城市發展的主導動力，城市也隨之由產品制造中心向服務中心、信息中心、商業商務中心轉變，信息化進程已經成為提升城市綜合競爭力的重要支撐。同時，現代世界城市已經開始步入數字化、智能化時代，世界上許多城市都在進行著城市數字化與智慧城市建設進程。

七、大城市、大城市群和國際大都市日益成為經濟社會發展最具活力的區域

隨著經濟全球化發展，大城市，特別是國際大都市，對世界經濟的作用將進一步加強，成為控制世界經濟、世界范圍內配置資源的重要樞紐。大都市區的出現不僅改變了城市的地域空間與規模，而且也使生產要素的流動以及政治、社會結構等發生了新的變化。與此同時，城市群、都市圈發展迅猛。無論是在美歐發達國家，還是在我國都有了很大的發展，比如以英、法、德為首的西歐城市群，分布在美國東部大西洋沿岸及五大湖沿岸的美國城市群，日本東海道及太平洋沿岸的日本城市群，分布在中國的長三角、珠三角、環渤海的中國城市群，成為在各國乃至全球經濟最發達、基礎最雄厚的區域。可見，大城市、大城市群和大都市圈等新的城市空間組織形式興起已經逐漸成為全球城市發展的趨勢性規律。

八、城市發展趨勢在依然以集聚為主的同時分散的趨勢也越來越明顯

現代化交通運輸網絡的發展，以及信息網絡對交通運輸網絡的補充，大大拓寬了城市的活動空間，使城市得以延伸其各種功能的地域分布，使城市化呈現擴散化趨勢。擴散化趨勢引導了城市產業和人口的疏散，使其部門職能外遷，使城市外圍出現了一些新的制造中心的區域，促進了城市郊區化的發展。這一趨勢性規律在發達國家表現得尤其明顯。當然，這樣的遷移和擴散是城市化的一種形式，其本身并不影響城市化的水平。從20世紀初霍華德的田園城市到20世紀末期吞爾·加羅的邊緣城市和布雷克利的技術園區，以及郊區化和逆城市化的不同稱謂都從不同角度反映了城市化的分散過程。可以預見的是，隨著人們對生活品質與環境質量要求的不斷提高，城市發展的分散趨勢在未來將會進一步加快。

九、個性化、生態化、特色化成為后工業化時代城市發展的全球性新浪潮

城市發展日趨突出個性和特色。現代國際競爭導致世界城市之間的國際分工，不同城市形成了不同特色的國際優勢產業，城市發展的個性化特征越來越明顯。比如德國的展覽名城漢諾威、印刷機械和大學城海德堡、荷蘭的港口城市鹿特丹、意大利的服裝名城米蘭、瑞士的鐘表之都洛桑等城市，都靠一兩個特色產業、強勢產業聞名世界。同時，隨著人們的環境保護意識和可持續發展意識逐步增強，維護城市生態平衡，促進城市與自然和諧發展，成為時代潮流。而城市發展的特色化趨勢性規律主要是針對過去趨同化問題出現的，城市發展趨同化包括城市規模擴張趨同化、城市功能趨同化，城市產品、服務、形態、形象無差別化等。趨同化的另一個表現是，對體現城市個性和特色的城市自然歷史文化景觀的不予重視，或者人為地將其破壞，致使城市無特色、千城一面的景觀“克隆”現象。城市的可識別性缺失。隨著現代人生活質量的不斷提高，人們越來越注意居住和工作場所的建筑風格多元化，以及體現個性愛好的色彩變換與搭配，城市發展進入了以“人為中心”的特色化發展階段。城市獨有的歷史文化特質不僅滿足人的個性化需要，而且成為現代城市競爭和發展的新需要。

十、突破行政區劃限制、城市之間協調發展、多方參與城市發展規劃等成為城市管理工作的新動向

面對城市發展面臨各種各樣新挑戰，城市治理方面出現一些新的具有規律性的變化趨勢。一是超越行政界限，從要素集聚和經濟社會活動輻射范圍的角度重新認識城市與治理城市。比如，OECD國家按照功能來界定城市，突破行政區劃限制，順應經濟社會的內在聯系來考慮城市發展和區域間協調發展，反映了對城市間關系和城市治理理念的變化趨勢。二是新理念推進城市間協調發展。OECD國家正在探索形成新的更加積極和有效的理念與政策思路，比如一改以往所認為的城市之間關系是零和博弈的舊觀念，代之以新的觀點認為城市之間是正和博弈，各種類型的城市都可以相互補充、互促共贏。舊觀念下，政策重點是為落后地區提供“輸血”式援助；而新理念下，政策目標是協助和鼓勵每個地區“造血”。舊觀念下政策作用的對象是行政單元；而新理念下則是功能性經濟區。舊觀念下的方式側重于若干的單部門戰略；而新理念下則實施跨部門的綜合性項目。舊觀念下政策工具是政府補貼和轉移支付；而新理念下政策工具則是廣泛和綜合性的，既包括資金注入，提升改善勞動力條件等，也包括改善生產和投資氛圍、社會資本及網絡等。舊理念下政策實施主體以中央政府為主；而新理念下的政策實施主體則是多元化的，涉及不同層級的政府和利益相關者的深入互動。三是鼓勵多方參與城市發展規劃制定完善。城市規劃是僅由專家掌控的發展藍圖的觀念也發生了變化，規劃作為一種多方參與過程的性質，得到了更高程度的重視。由于將城市當作“活”的功能性實體，所以，城市規劃被視作是一個“過程”而不是“終極狀態”目標。同時，規劃本身也越來越成為一個綜合過程。相應地，城市規劃師也從單純的技術專家轉而兼擔“溝通者”的職能。

（作者單位：浙江財經大學）