住房公積金制度主要缺陷問題研究

張龍峰

一、住房公積金制度的背景

我國住房公積金最早起源于上海，早在1991年5月，上海就在全國率先建立了住房公積金制度。在當時叫公積金，是一種強制性長期儲蓄。其設立的初衷是轉變住房分配機制，將住房的實物福利分配通過住房公積金的形式逐步轉變為貨幣資金分配。這樣有利于住房資金的積累和周轉，可以逐步形成國家、集體和個人三者共同負擔解決住房問題的籌資機制。1999年國務院頒布并于2002年進行修訂的《住房公積金管理條例》（以下簡稱“條例”）第二條第二款將住房公積金定義為：本條例所稱住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金。（此處加注）國家以立法的形式給住房公積金下了定義，為推行住房公積金制度提供了法律保障。在建立初期，住房公積金制度主要是為了解決計劃經濟時期遺留的城鎮住房實物分配制度。隨著國家提出建立社會主義市場經濟體制，住房公積金制度的使命也發生了變化。在市場經濟體制下，國家不可能再以實物分配的方式來滿足人們不斷增長的住房需求。因此只能把過去住房實物福利制的各種政府補貼進行貨幣化，強制工資分配中必須包含住房消費。這樣可以為中低收入家庭提供一份長期的住房保障并解決住房建設融資困難的問題。

二、現行住房公積金制度下各主體的職責及存在的問題

1.住房公積金管理中心

從住房公積金管理中心的性質來看，住房公積金管理中心屬于依法獨立享有民事權利和民事義務的非盈利性的事業單位法人。從其非盈利性的角度看，可以最大程度避免其因為追求經營利益而將人們繳存的住房公積金至于危險境地。從住房公積金管理中心作為獨立事業單位法人來看，雖然住房公積金管理中心與受托銀行簽訂了委托合同，但是受托銀行只收取手續費并不對住房公積金的盈余虧損承擔任何責任，也就是說住房公積金管理中心自負盈虧。這種運作方式就把住房公積金管理中心置于一個非常尷尬的處境，住房公積金管理中心根本不可能自負盈虧，因為其沒有獨立的資金。盡管住房公積金都是由受托銀行進行非常安全的運作，基本不會發生巨額虧損，但是就這一制度設計而言，無疑是存在巨大缺陷的。

2.單位

根據《條例》第二條第二款規定，國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體都應該為其在職職工繳納住房公積金的義務。但從目前繳存的實際情況來看，住房公積金的繳存單位主要集中在行政事業單位和國有企業，“三資企業”、民營企業和私營企業等非公有制企業繳存的很少。（此處有注）雖然《條例》在37條和38條對不按規定繳納住房公積金的單位規定了經濟處罰，向法院申請強制執行的處罰措施。但是，大多數企業都有恃無恐，因為住房公積金管理委員會和管理中心根本沒有實際的權力來執行這些條例。另外，很多城鎮中小企業也負擔不起這種支出。如果國家強制執行的話，俗話說羊毛出在羊身上，這些中小企業又會壓低工人的工資以保證原有的收益。這樣實際上并未給中低收入家庭帶來優惠，相反，會降低他們的實際收入。

3.個人

我國《住房公積金管理條例》并沒有對個人繳納住房公積金的權力義務作出明確規定，只是規定了個人應該繳納住房公積金的限額和比例。這應該是出于一種有利性的考慮即住房公積金是國家的優惠政策，對人們有利，人們沒有理由拒絕。但是事實上并非如此，在個人繳納層面主要存在兩個問題：第一，制度設計問題即國家在設計住房公積金制度時并沒有將全體國民納入到這個制度當中，很多人例如自由職業者，個體戶，無職業者等都被排除在這個制度之外。住房公積金制度設立的初衷是解決中低收入家庭住房問題，因此將自由職業者，個體戶以及無職業者排除在外似乎有違這個制度的初衷。難道他們不需要住房保障嗎？相反，相較于其他人，這部分群體更需要國家的住房保障。第二，并不是所有國民都能認識到住房公積金的繳納是強制性的。由于現在的住房公積金繳納主體主要是國家機關、國有企業、事業單位的職工，很多人就很自然的將住房公積金視為是國家給這些公職人員的福利，而忽視了自己繳納的義務。另外，也并不是所有人都心甘情愿的繳納住房公積金。對于很多務工人員來說，他們在家鄉有房子，并不想在城市里買房或者建房，所以住房公積金的特定用途對他們來說并無用處，所以他們就不會主動去履行繳納住房公積金的義務了。而對于國家來說，雖然規定強制性繳納，但是并沒有具體的強制性措施，因而這一制度也就形同虛設?；谶@些原因，住房公積金的繳納主體和收益主體就變成了在國家機關、國有企業以及事業單位就職的這些中高收入群體了。這完全違背了住房公積金制度設立的初衷。

4.第三方主體

雖然依據《條例》規定受托銀行由住房公積金管理委員會指定，與住房公積金管理中心一起具體負責住房公積金的運作，但是在當下的住房公積金制度下，受托銀行對住房公積金的運作空間非常狹小。由于《條例》規定住房公積金貸款的風險最終還是由住房公積金管理中心來承擔，受托銀行在不承擔任何風險的情況下也就不可能獲得足夠的運作權利。事實上，當下的公積金受托銀行的主要職責局限于開始公積金專有賬戶，為經過批準的申請人辦理貸款手續并收取相應的手續費和管理費，具體的運作還是由住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心來運作。

三、結論

本文主要從當下住房公積金制度所包含的主體入手，集中討論了各方主體在當下住房公積金制度中的職責以及存在的問題。住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心主要存在機構重疊，職責不明，效率低下等問題。而單位和個人主要存在制度設計不合理以及消極繳存等問題。就第三方主體而言，受托銀行運作空間太過狹小，房地產擔保公司等限制多，門檻高，基本很難進入住房公積金體系。至于改革的方向目前大致有三種：第一種繼續沿用并且完善當前的住房公積金制度；第二種模仿德國建立住宅儲蓄銀行；第三種將現有的住房公積金制度與住宅儲蓄銀行結合起來，進行綜合性的改革。不管是采取上述的三種途徑還是其他途徑，我國住房公積金制度運行中暴露的各種問題證明改革勢在必行。