我國公共衛生服務項目執行手段存在的問題分析

杜亞男

一、運動式的執行方式

由于基層力量較為薄弱、缺乏制度化基礎等原因，在基層政府的政策實施過程中，運動式的執行方式并不鮮見。運動化治理是以政治與行政手段進行動員，呈現出一種非常態化執行態勢的政策實施方式。運動式的執行方式可能在一段時間內取得了非常明顯地成效，但是，由于這種執行方式缺乏長效性的執行、監督、保障機制，故而不能夠使得政策得到根本實施，不能使問題得到根本上的解決。從另一方面來講，運動式的執行方式還會造成一味追求政績、增加治理成本、配套機制缺失、忽略公正性、資源浪費等一系列問題。比如在實施計劃生育相關政策時，2014年，開展了“下鄉接地氣、服務面對面”的活動，對全縣65戶計生特殊家庭和生育關懷扶助家庭發放了供給18.7萬元的扶助金，其中，為8戶獨生子女死亡家庭每戶發放一次性扶助金5000元。這一活動的開展一方面對于計生特殊家庭的生活改善起到了一定的積極作用，但是，這一類型的政策實施方式并沒有長效機制的保障。

在政策執行過程中，應該實現政策實施方式由“運動式”向“制度式”的過渡。探索解決問題的長效措施，建立一整套完整的相關制度，保證社會問題得到程序化、長期性的解決。比如在開展的活動中，如果能夠探索出計生特殊家庭和生育關懷扶助家庭、獨生子女死亡家庭的養老、就業、保障的綜合機制，對于計生工作的開展和特殊人群生活的保障都有重要的作用。

二、政策的銜接性問題

在政策的具體實施過程中，由于部門領導換任，比如升遷、調動和離職等情況，經常會造成政策實施的指導方針、具體辦法、執行理念等發生變化，導致政策執行中斷的后果。產生這一現象的根本原因還是制度建設不足以排除“人治”因素存在的可能性。每一任領導都有自己的的執政風格、特點和理念，當領導換任時，因執政風格、特點和理念的差別就會帶來政策無法很好銜接的問題。政策的無法銜接問題直接導致政策執行的低效率、無效率和資源浪費的現象，從而造成政策的執行缺乏長效的動力和制度保障，減緩政策的實施進程。

在政策實施的實際過程中，政策無法銜接的問題往往伴隨著政策的運動式執行問題。對于這一問題的解決應從完善制度體系和決策程序，合理劃分權力配置格局從而避免權力過于集中，加強公眾有序參與和有效監督，探索和建設完備的監督機制，優化干部考核體制從而轉變干部政績觀念等方面來著手。

三、部分基本公共衛生項目虛假實施

在調查研究中，通過多了解和深入分析，發現由于多種因素的綜合作用，存在部分基本公共衛生服務項目不能切實實施的情況。在基本公共衛生服務的實施過程中，存在虛假實施情況的原因主要有以下幾個方面：第一，基本公共衛生服務項目實施的工作量大，基層公共衛生部門沒有足夠的人力、物力、財力資源能夠完全按照上級的要求實施。比如，基本公共衛生服務項目中的隨訪任務，在人數較多、地域面積較大的鄉村，僅僅由一兩名鄉村醫生來實施，其中的難度是顯而易見的。第二，部分基本公共衛生項目服務與公眾的需求銜接度不高，公眾看不到基本公共衛生服務項目提供的服務與自身健康的密切聯系，從而出現不愿意配合工作開展的情況。比如居民健康檔案的建立過程中就有很多居民不愿意透漏個人信息，不愿意配合社區公共衛生人員、鄉村醫生進行個人檔案的建立工作，究其根本原因還是沒有看到建立居民個人健康檔案這項工作給自身帶來的益處，從而沒有動力參與。第三，在基本公共衛生項目考核時注重硬性指標的考核，忽視公眾的實際滿意程度。2009年，國家衛生與計劃生育委員會出臺了《關于加強基本公共衛生服務項目績效考核的指導意見》，山西省衛生廳于2012年頒布了《全省基本公共衛生服務項目考核標準》。《考核標準》中對于各項基本公共衛生服務項目明確了考核內容、評分標準、考核指標等內容，比如，對于居民健康檔案這一項基本公共衛生服務項目的考核，如果建檔率未達到當年規定的指標，比標準每降低2%降一分，該項目的考核一共五分，扣完為止。在硬性指標的要求和考核下，各級公共衛生服務機構為達成要求的指標，調動一切力量。比如，在居民健康檔案的建立和完善過程中，存在雇傭他人進行填寫的情況，而填寫時并沒有進行體檢、隨訪等相關工作。

四、監督機制不夠完善，缺乏科學長效的獎懲制度

高效、有力、完善的監督體系是基本公共衛生服務項目實施的重要保證。對于基本公共衛生服務的監督和考核工作，各級政府部門都出臺了具體的考核標準和辦法。這些具體的考核標準和辦法提供了硬性的考核指標，用來檢查和督促各項工作的實施。但是，在基本公共衛生項目具體的實施過程中，是否完全按照計劃和要求開展工作？是否為公眾提供了令人滿意的基本公共衛生服務？考核的結果是否與合理的獎懲措施相聯系？這些問題都需要一整套完善的監督機制才能加以解決。

（作者單位：中央民族大學管理學院）