我國軌道交通PPP模式的風險應對

鐘文

摘 要：在當今軌道交通領域，PPP模式正逐步成為世界主流，在我們中國也不例外。雖然，在我國軌道交通事業(yè)發(fā)展起步晚，但是我們依然緊隨時代的潮流，吸取世界上先進的軌道交通技術，為我國未來的軌道交通建設打下堅固的基礎，本文首先對PPP模式作一個基本的認識，然后通過國內外的一些發(fā)展現狀展開分析，最終制定出符合我國基本國情的正確對策。

關鍵詞：軌道交通 PPP模式

（一）優(yōu)化風險分配

軌道交通PPP項目投資數額巨大，且生命周期一般均較長，風險分配的合理與否直接關系著項目的成敗。實踐推進的過程中，部分項目單純強調規(guī)避政府方的風險而加重社會資本方風險，部分項目則單純強調降低社會資本方的風險以吸引社會資本方進行投資，短視的風險分配策略不利于項目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，最終會導致雙輸。基于此，在合作之初就應真正秉持“風險共擔”的合作理念，不斷優(yōu)化風險分配，確保項目風險在政府方和社會資本方之間的合理分擔，實現軌道交通PPP項目的健康持續(xù)推進。至于如何優(yōu)化風險分配，筆者下面將從理論和實踐兩方面做一簡單闡述。

首先，理論方面。公共基礎設施實施PPP模式有利于項目總體風險的降低，在風險分配中政府方在政策風險等方面具有優(yōu)勢，而社會資本方在降低工程造價、減少交易費用、降低運營成本方面具有優(yōu)勢。根據目前PPP模式風險分擔的共識原則來看，承擔風險的一方應該對該風險具有控制力，且其能夠更有效、更積極地去控制該風險。據此，城市軌道交通PPP項目中，政治風險、政策風險、法律風險應主要由公共部門承擔，建設運營風險則主要由社會資本方承擔，不可抗力風險則由雙方共擔，同時，鑒于軌道交通項目的公益屬性較高，政府會對票價進行適當的控制，因此，政府方可以建立合理的機制適當彌補社會資本方的投資收益。

其次，實踐方面。北京地鐵4號線成功的實現了風險的合理分配，自項目運營以來，政府方和社會資本方的合作效果較好，其風險分配的機制值得未來軌道交通PPP項目予以借鑒。資金投入上，北京地鐵4號線將項目分為土建工程（107億元）和機電設備（46億元）兩部分，社會資本方負責投入相對較小的機電設備部分，通過調整出資比例有效的減輕了社會資本方的資金壓力。利益回報方面，鑒于政府方擁有票價的定價權，政府方構建了票價差額補償機制和收益分享機制，有效防止了盈利不足的風險又有效的控制了暴利產生的分配機制，至于不確定性較強的客流風險，則由雙方共同承擔。總體來說，北京地鐵4號線項目中，政府方給予了相對較為合理的回報率，通過調整出資比例和有效的投資回報機制，最大化的降低了政府方和社會資本方的共同風險，真正實現了風險的共擔，確保了項目的健康持續(xù)推進。

（二）完善合同設計

合同設計的缺陷是倫敦地鐵項目破產的重要原因，本該定紛止爭的PPP合同卻并未雙方解決爭議提供明確的磋商機制，致使各方利益表達和爭議解決存在了一定的錯位，最終促成了倫敦地鐵合作雙方“感情的破裂”，徹底斷送了雙方合作重整項目的可能性。軌道交通PPP項目具有著極長的合作周期，意味著未來不確定性空間非常的大，合同是政府方和社會資本方權利義務的行使依據和項目順利實施的基本保障。常言道，親兄弟尚需明算賬，理性的規(guī)則能夠有效的解決感性無法解決的紛爭，尤其是在PPP項目中，政府人事更迭的影響可能導致雙方合作態(tài)度的不斷變換。故而，需要各方秉著契約精神，磋商設計良好的合同體系進而最大化地消弭不確定性，實現PPP項目爭議解決的規(guī)則化、可預期化。

（三）強化項目監(jiān)管

鑒于軌道交通項目關系到國計民生，直接影響著社會經濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，因此，軌道交通項目離不開強有效的監(jiān)管。只有形成良好的監(jiān)管架構，并且能有效地執(zhí)行監(jiān)管，才能保證軌道交通項目順利完成。監(jiān)管的時間和方式可以分為不同的類別，以監(jiān)管時間進行劃分，則可以分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管，以監(jiān)管方式作為標準，則可以分為履約管理、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督等。毫無疑問，考慮到軌道交通PPP項目的重要性，應事前事中事后監(jiān)管并重，事前加強規(guī)范、事中注重監(jiān)控、事后強化問責，實現全過程的監(jiān)管。具體到方式上，筆者認為應從履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督三方面著手強化項目監(jiān)管。

首先，履約管理方面。“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”。美國法學家霍姆斯的這一名諺表明，制定良好的法律若得不到強有力的落實，則將失去其內在的生命力。同樣，設計合理、體系完善的PPP合同若在實踐中得不到良好的施行，則背離了合同管理的基本初衷。在PPP項目合作期間，合作雙方本著契約精神，嚴格遵守執(zhí)行PPP合同，確保以合同解決合作過程中的重大爭議。同時，政府方通過完善的績效管理機制實現對PPP項目的有效監(jiān)管。最終，通過履約管理有效的化解政府和社會資本合作中不斷產生的矛盾和對抗情緒，實現利益訴求表達的渠道通暢，降低對抗的風險。

其次，行政監(jiān)管方面。權責不清則必然導致效率的降低，在軌道交通PPP項目的行政監(jiān)管中，政府應劃清明各部門的監(jiān)管權限，界定各自的監(jiān)管邊界，實現監(jiān)管的高效統(tǒng)一性，并著力探索統(tǒng)一的PPP項目監(jiān)管機構。在明確監(jiān)管職責的情況下，各部門根據各自的職責范圍，對項目建設和運營過程進行監(jiān)管，例如工程手續(xù)、質量、運營中定價等，確保項目的建設和運營符合國家法律規(guī)定，但是，在監(jiān)管的過程中應防止過度干預，給予項目公司足夠的管理空間。同時，在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，為防止給公共利益造成重大損失，政府方應及時的介入以保護公共利益。

最后，公眾監(jiān)督方面。隨著我國公民權利意識的逐漸發(fā)展和科學技術的發(fā)展，公眾監(jiān)督的作用日益重要，因此，可以考慮創(chuàng)新城市軌道交通PPP項目的公眾監(jiān)督體制。公眾監(jiān)督體制的創(chuàng)新可以從三方面推進： （1）明確項目信息發(fā)布規(guī)則，夯實公眾監(jiān)督的基礎；（2）建立公眾監(jiān)督平臺，暢通公眾投訴和建議渠道；（3）完善聽證制度，提高聽證質量。基于此，逐步建立起運轉有效的公眾監(jiān)督體系，在履約管理和行政監(jiān)管之外，為城市軌道交通項目的順利實施構建起第三道保護線。

（四）完善法律法規(guī)

鑒于我國PPP模式領域現在令出多門，相互之間的政策規(guī)定存在著交叉規(guī)定，甚至是相反的規(guī)定，使得PPP項目的實踐往往缺乏明確可預測的規(guī)則指引。因此，隨著我國PPP模式的不斷成熟，應加快我國PPP領域的立法步伐，不斷的完善法律法規(guī)，為PPP模式的發(fā)展提供相對較為明確和統(tǒng)一的規(guī)則指引，為政府和社會資本合作夯實良好的規(guī)則基礎。故而，只有法律法規(guī)層面的問題逐漸得到解決，城市軌道交通PPP項目的不斷突破和創(chuàng)新才具備了真正的可能性，進而為我國城市軌道交通的發(fā)展提供不竭的動力支持。

結語：

為了最大程度地保障公共利益，最大限度地利用資源，全球各地正在進行PPP的融資模式。本文主要講述PPP模式風險應對，將有效的解決我國現階段軌道交通建設所存在的資金力度、人員監(jiān)督、公共產品短缺等一些嚴重問題，并能夠為我國今后的軌道交通事業(yè)發(fā)展指明方向。endprint