閉會期間鄉鎮人大主席團工作規范化的思考

金山區人大工作研究會

鄉鎮人大閉會期間主席團工作規范化是提高鄉鎮人大工作水平的重要組成部分和根本保證。

一

鄉鎮人大主席團閉會期間的工作，主要由法律、法規規定的事項和實際工作需要開展的事項兩部分組成。隨著我國人民代表大會制度建設的發展和相關法律、法規完善，尤其是閉會期間主席團工作開始進入常態化時，這項工作必須規范化。

鄉鎮人大主席團工作在實踐中與時俱進

鄉鎮人大制度建立初期，主席團工作是參照縣級人大常委會工作規程進行的。1995年地方組織法第三次修改后，上海制定了關于鄉鎮人民代表大會工作的若干規定，開始有了閉會期間主席團工作相關的、可操作性規定。鄉鎮人大制度建設的發展，人大主席團工作的不斷深化，對有關法律、法規、制度建設不斷完善提供了充分的依據。2015年地方組織法第五次修改時，充實了主席團的工作職責，細化了閉會期間主席團工作四個方面的內容，較好地解決了鄉鎮人大閉會期間工作由誰組織、如何開展的問題。所有這些，不僅進一步強化了鄉鎮人大制度和組織建設，實現了鄉鎮人大工作在實踐中與時俱進，還向鄉鎮人大閉會期間主席團工作常態化、規范化邁出了一大步。

鄉鎮人大主席團制度在近期得到進一步的發展和完善

黨的十八大以來，鄉鎮人大制度建設得到了進一步的加強和完善。2015年，中共中央就加強縣鄉人大工作和建設作出了部署；全國人大常委會對地方組織法等作出了相應修改，還專門召開了加強縣鄉人大工作和建設的座談會。上海市委召開了人大工作會議，印發了相應的重要文件，市有關部門還聯合制訂了《關于本市貫徹落實中央和市委加強區縣、鄉鎮人大組織建設若干意見的實施辦法》，進一步強化了本市區縣、鄉鎮人大組織和制度建設。2016年市人大常委會審議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》（以下簡稱《若干規定》），為進一步規范區縣、鄉鎮人大工作創造了法制環境，更為規范鄉鎮人大閉會期間主席團工作提供了法規依據。但鄉鎮人大主席團工作規范化還有大量工作要做。

二

鄉鎮人大主席團閉會期間工作規范化，由鄉鎮人大主席團閉會期間工作規范化和鄉鎮人大主席、副主席閉會期間工作規范化組成。

鄉鎮人大主席團的性質，決定了閉會期間主席團工作的職權

地方組織法的規定告訴我們：“主席團是各級人民代表大會舉行大會期間的領導機構。大會每次舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長。主席團的職權主要為主持會議。” “與縣級以上地方各級人民代表大會主席團不同，鄉鎮人大主席團在大會閉會期間承擔一定的職責。”《若干規定》第六條規定的鄉鎮人大閉會期間主席團會議行使的14項職權，細化了閉會期間主席團工作的主要職責。要依規行使好這些職權，鄉鎮人大主席團閉會期間不僅要定期召開會議，交流、討論、檢查工作，還要制訂相應的工作制度和議事規則，并堅決貫徹執行。

鄉鎮人大主席團的地位決定了鄉鎮人大主席、副主席工作的職責和范圍

《若干規定》規定了鄉鎮人大主席、副主席在閉會期間的職責。（一）聯系本級人大代表，根據主席團的安排組織代表開展活動，處理主席團的日常工作，為代表執行代表職務提供必要的條件和服務；（二）受上一級人大及其常委會的委托，聯系在本行政區域內的上級人大代表，辦理上一級人大及其常委會交辦的事項；（三）組織進行鄉鎮人大代表的補選或者罷免；（四）組織代表參加履職學習；（五）召集主席團會議，討論有關事項。這些規定表明：鄉鎮人大主席、副主席在鄉鎮人大工作中居于舉足輕重的重要位置。這一職位不僅是代表大會閉會期間的鄉鎮人大工作的組織者、領導者，是黨政機關聯系基層人大代表、上級人大代表聯系鄉鎮選民群眾的樞紐所在，而且也是召開鄉鎮人民代表大會的重要籌備者，是主席團的核心成員。

三

鄉鎮人大主席團閉會期間工作規范化的內容，目前主要集中在以下四個方面。

召集、主持本級人代會前的工作

依法召集、主持并開好鄉鎮人民代表大會，對認真做好鄉鎮人大工作，充分發揮其職能作用，對加強基層政權建設，促進農村政治、經濟、文化發展，都具有特別重要的意義。鄉鎮人大主席團認真、全面、依法做好人代會的各項籌備工作，是每年度工作的重中之重，主要內容包括：（一）適時討論、決定、公布召開人代會的有關事項，并分工落實相關部門進行具體準備。（二）審議、通過主席團向人代會要作的工作報告。（三）對年中召開的人代會，選題要明確，重點要突出，評議工作準備要充分。（四）及時匯集大會各項文件、資料，在會議舉行的三日以前遞交與會代表，并組織好代表會前活動。

計劃、做好人代會后的工作

人代會閉會后的工作，是提高人代會質量，發揮人大權力機關作用的繼續和保證，是閉會期間主席團工作的重點：（一）依據人代會的決議、決定，詳細制定主席團工作年度計劃，每項工作要有具體的時間節點、要求，還須有具體的召集人和責任者。（二）認真分類處理代表在大會期間提出的書面意見，及時交辦、督查，受理和公開辦理情況報告，并匯總、準備印發下一次人民代表大會會議。（三）指導各代表小組制定每季度的活動計劃，報人大主席團備查。（四）及時收集、整理人代會的各種文件、資料，做好處理和歸檔工作。

安排、組織開展人大代表活動

《若干規定》明確的鄉鎮人大主席團會議在閉會期間的職權，其中6項都是安排代表開展相關活動，占了13項職權的近一半，必須統籌安排、全面兼顧、認真組織。（一）安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，評議本級人民政府的工作。（二）安排代表對政府和有關部門的工作開展執法檢查、視察、專題調研等。活動結束后要及時向有關機關送交相關的調研報告等，并向代表反饋有關機關對代表報告中所提意見、建議研究處理的情況，還要向有關機關反饋代表對處理情況的意見和建議。（三）根據參加視察、調研代表的要求，安排約見有關國家機關負責人。對這種情況，人大主席團必須引起高度重視，以保證人大監督工作到位、有效。（四）安排代表向原選區選民報告履職情況。endprint

討論、決定需由主席團討論決定的事項

諸如每次人代會的召開時間、地點和主要議程，確定列席會議人員；聽取代表資格審查委員會的代表變動情況報告確認出席會議代表人數；對預算執行情況、決算草案進行初步審議，決定提交人代會審查、批準；還如主席團年度工作計劃、上級人大及其常委會交辦的事項、以主席團名義上報下發的重要文件、工作指導意見等，均須主席團會議討論、通過或決定。

四

閉會期間鄉鎮人大主席團工作規范化的前提必須是嚴格依法、依規開展主席團各項工作。具體內容應根據鄉鎮人大主席團職權，規范閉會期間鄉鎮人大主席團具體職責；根據閉會期間鄉鎮人大主席團職責，規范閉會期間鄉鎮人大主席團具體工作制度；根據閉會期間鄉鎮人大主席團工作制度，規范閉會期間鄉鎮人大主席團的日常工作和鄉鎮人大主席、副主席的具體工作。其實質是要正確處理好以下三個關系：

閉會期間主席團工作與會議期間主席團工作的關系

鄉鎮人大主席團工作是鄉鎮人大工作的重要部分，是行使鄉鎮人大職權唯一工作機構的工作。鄉鎮人大主席團閉會期間的工作無論在工作內容上還是工作時間上，都占主席團工作的大部分。首先，閉會期間主席團工作是召集和主持鄉鎮人民代表大會的基礎。只有閉會期間主席團工作做好了，鄉鎮人代會才能按規按期舉行；只有閉會期間主席團工作到位了，鄉鎮人代會閉會期間的各項職責才能得以行使。其次，閉會期間主席團的大量工作是會議期間工作的繼續，是會議期間主席團職權的延伸，是會議期間主席團職責的延續，是不可割裂、必須進行的。

閉會期間主席團工作與人大代表依法履職的關系

鄉鎮人大與鄉鎮政府是決定與執行、監督與被監督的關系。但鄉鎮人大沒有常設機關，只有主席團。人大工作的主體是人大代表。主席團是人大代表活動的安排、組織機構，是服務、保障機構，是日常工作機構。主席團召集和主持會議，安排和決定代表活動計劃，處理重要事務問題，都必須由主席團集體決定，集體行使職權。閉會期間主席團工作計劃、安排、執行好了，人大代表活動才有保障；閉會期間主席團工作目標明確并達到了，人大代表依法履職才能到位；閉會期間主席團工作按人代會要求落到實處了，人代會的職權才會延續和全面實現。

閉會期間主席團工作與人大主席、副主席工作的關系

（一）閉會期間主席團是討論、決定閉會期間鄉鎮人大工作的決策機構，人大主席、副主席是具體方案的提出者和編制者。（二）閉會期間主席團是計劃、安排閉會期間鄉鎮人大代表活動實施機構，人大主席、副主席是具體工作的組織者和執行者。（三）閉會期間主席團是保障、實施閉會期間鄉鎮人大工作的辦事機構，人大主席、副主席是具體活動的服務者和保證者。（四）閉會期間主席團是閉會期間鄉鎮人大日常事務受理和辦理的工作機構，人大主席、副主席是人大日常工作的核心工作者和責任者。

鄉鎮人大主席、副主席與主席團的關系是個人與集體的關系。對鄉鎮人大的重要日常工作，主席要及時召集主席團會議集體討論決定；屬于日常的具體事務由主席負責處理；主席團要支持主席、副主席的工作，主席、副主席要依靠主席團集體的力量開展工作。endprint