吃準重點 精細增修

劉金鵬

職工代表大會制度是企事業單位實行民主管理的基本形式，是基層民主政治建設的重要途徑。

2010年12月23日，市十三屆人大常委會第二十三次會議審議通過《上海市職工代表大會條例》（以下簡稱條例）。2011年5月1日，條例開始施行。

條例執行情況喜憂參半

2014-2016年，為檢查條例貫徹實施情況，并為法規修訂做準備，市人大內司委、市總工會對條例執行情況開展了監督調研，先后走訪17個區縣，召開30多個專題座談會，聽取近800人次意見建議，對600多名職工進行法規實施情況滿意度測評。

調研表明，條例施行以來，全市各級黨政工組織非常重視，基本形成黨委統一組織領導、行政承擔主體責任、工會履行運行職責、職工群眾積極參與的工作格局，職代會制度建設呈現出多種形式、職代會逐步成型、職代會運行質量不斷提高、各級組織勇于在推進中創新克難等特點，條例在促進企事業單位持續健康發展、維護職工合法權益、構建和諧勞動關系、維護社會穩定等方面起到了重要的法治保障作用。

但是，條例在執行中也存在一些問題：有的政府部門責任意識不強，組織、指導和監督工作缺位；不少企業管理者法治觀念薄弱，部分外資和私營企業管理方因擔心企業與工會形成對立、工作程序繁雜、運行成本較高等原因，拒絕或阻礙建制；一些地區和行業的小微企業面廣量大、流動分散，建制難度非常大；一些區域、行業以聯合職代會形式覆蓋非公企業，但企業和職工知曉率和參與度較低。

修改條例迫在眉睫

當前，隨著經濟轉型升級和產業結構調整，企業改制和股權結構變化等更趨頻繁，部分企業忽視職工的民主權利，職工在重大調整中缺乏知情權、審議權和表達權，經常出現勞動爭議和群體性勞動糾紛。為進一步營造構建和諧勞動關系的良好環境，本市《關于貫徹<中共中央 國務院關于構建和諧勞動關系的意見>的實施意見》明確提出，要“研究修訂《上海市職工代表大會條例》”。

與此同時，受當時條件限制，條例相關規定較為原則，職代會的部分運行方式和操作程序不夠明確，需要予以補充或者細化。

面對這些新情況新問題，條例亟需進行修改完善。

法規起草工作深入扎實

今年，市人大常委會將條例修改列入年度立法正式項目后，市人大內司委和市總工會在三年監督調研基礎上，組成聯合起草組深入開展研究論證。

聯合起草組先后召開相關黨政職能部門、國有企業及事業單位、非公企業、街道鄉鎮、人大代表、專家學者和律師等各方面座談會10多次，廣泛查閱上位法、有關規章和文件，并學習借鑒兄弟省市的經驗做法。法規草案初步形成后，又多次與人力資源社會保障、社會工作黨委、工商聯、企聯等開展專題研討，并赴徐匯、楊浦等區現場觀摩區域性、行業性職代會運行情況，書面征求市級各相關部門、各區人大常委會和總工會、部分街道鄉鎮、專家學者和部分來自企業的人大代表的意見建議，同時還委托市政協社法委召開相關領域政協委員座談會。經過反復修改完善，最終形成《上海市職工代表大會條例修正案（草案）》（以下簡稱“修正案草案”）。6月22日，市十四屆人大常委會第三十八次會議對修正案草案進行了審議。

修正案草案注重關鍵問題

本次修正堅持以上位法為主要依據，注重將中央和本市對企事業單位民主管理的最新規定作為重點研究內容，將本市各級組織和企事業單位在實踐中創造的典型經驗提升到立法層面進行研究。修正案草案新增和修改條文共12條（其中新增2條、修改10條）。

關于加強黨的領導和完善各方面職責

一是完善了企事業單位的職責。修正案草案專門增加一款，規定“企事業單位與本單位工會應當協商制定實行職工代表大會制度的具體辦法，并納入本單位的管理制度”，以保證法規的各項規定能夠得到具體落實。

二是強調堅持黨的領導。職代會制度作為基層民主政治建設的一項重要內容，應當堅持黨的領導，充分發揮黨的領導核心和政治核心作用。調研中，相關黨政部門也提出，應增加加強黨的領導等內容。為此，修正案草案規定“職工代表大會接受本地區、本系統、本單位的中國共產黨基層組織的領導，依法行使職權”。

三是強化了政府及部門職責。修正案草案從兩個方面作了修改完善：一方面，明晰各級政府的組織協調職責，補充規定各級政府“應當組織協調本地區實施職工代表大會制度，建立健全工作機制，通過與工會召開聯席會議或者采取適當方式，推進本地區落實職工代表大會制度”。另一方面，在規定政府相關部門對職代會制度實行情況履行“督促、指導”職責基礎上，還增加履行“檢查”職責的規定。

關于完善職代會職權

一是補充了審議建議權內容。為充實和完善職代會對企事業單位重大調整事項的審議建議權，把預防和化解群體性勞動糾紛關口前移，修正案草案在職代會審議建議權方面增加了一項內容，規定企事業單位相關重要調整事項，涉及職工工作崗位和地點調整、分流安置、經濟補償等勞動關系變更的方案，應當向職代會報告。

二是補充了審議通過權內容。在增加職代會審議建議權的同時，修正案草案相應增加了一項審議通過權內容，即“企事業單位因實施本條例第九條第（三）項的勞動關系變更方案引發群體性勞動糾紛，依照規定開展集體協商形成的專項集體合同草案”，應當向職代會報告，并由職代會審議通過，目的是保障企事業單位深化改革、轉型改制的順利進行，為企事業單位在進行重大調整中協調處理好勞動關系提供法律導向，為維護企事業單位和職工雙方利益提供法律保障。

關于加強區域性、行業性職代會建設

一是明確了鄉鎮人民政府和街道辦事處職責。區域性、行業性職代會制度建設，是順應本市非公經濟迅猛發展、中小企業迅速增加等變化應運而生的一種制度創新。但是，當前其在建制率、覆蓋面和運行質量等方面還存在一些問題。鑒于區域性、行業性職代會主要建立和運行在街道鄉鎮層面，街道鄉鎮職能部門發揮直接具體的指導、組織和協調作用十分重要。為此，修正案草案規定，街道鄉鎮應當確定相關職能部門，并明確其職責。二是將“商業街區”納入區域性、行業性職代會適用范圍，并將繳納社會保險費等納入其審查內容。

關于加大監督檢查和壓實法律責任

一是增設了聯合檢查內容。為加強部門協作，加大監督檢查力度，修正案草案專門增加一條，規定“市和區人力資源社會保障行政管理部門與同級工會對企業執行勞動保障法律法規情況開展聯合檢查時，應當檢查企業實行職工代表大會制度的情況”，以促進有關部門開展經常性監督檢查，并根據需要開展重點監督檢查。

二是增設了運用社會信用管理等違法處置程序。根據本市相關區縣總工會使用“勞動法律監督整改意見書”和“勞動法律監督處理建議書”（即“兩書”）工作實踐，為增強操作性，修正案草案明確了“兩書”的整改期限，分別為九十日和三十日；同時規定，對于因“違反本條例規定引發群體性勞動糾紛”以及被“工會開具勞動法律監督處理建議書”的企事業單位，相關政府部門“應當依法進行調查處理”；為增強執法剛性，結合上海各區縣實踐經驗，修正案草案規定“對企事業單位逾期仍不改正的，由市總工會按照本市社會信用管理的相關規定將該信息納入市公共信用信息服務平臺。對違反勞動保障法律法規的，由人力資源社會保障行政管理部門依法作出行政處理。”endprint