老年照護服務人力資源短缺問題探析

◎邢宇宙

老年照護服務人力資源短缺問題探析

◎邢宇宙

在快速步入老齡化社會的過程中，照護服務成為老年人的基本需求之一，也是完善老年照護保障制度的題中之義。目前，老年照護服務存在總量供給不足、專業程度不高和從業人員缺乏職業保障等問題，建議通過建立多元化的職業教育和培訓體系，加快人才培養；制定相應政策加強職業保障，提升照護服務職業的吸引力；探索智慧照護服務，逐步實現照護服務人才隊伍的專業化和職業化。

老年照護服務；護理人員；人才隊伍建設

截至2016年底，我國60周歲及以上老年人口已經達到2.3億，未來我國老年人口不僅基數逐年增大，而且呈現高齡化、空巢化和失能化等特征，并對傳統的老年照護服務體系帶來極大挑戰。尤其是在家庭照護功能相對弱化，市場化供給不足的情況下，亟須完善針對失能或半失能老人提供生活照料和康復護理等照護服務的保障體系。今年6月國務院辦公廳發布了《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》，明確了包括高齡和失能補貼、長期護理保險在內的20項任務。要在短期內實現提供全方位照護服務的目標，人才隊伍建設將是重中之重。

老年照護服務人力資源的現狀

從不同養老模式來看，老年照護服務人力資源涵蓋了養老機構的照護服務人員、提供上門專業護理康復的人員和家政服務人員。從職業劃分來說，主要指養老護理員，此外還有從事醫療、康復和社會工作等服務的專業技術人員。

以養老護理人員為例，2002年民政部頒布了《養老護理員國家職業標準（試行）》（簡稱《標準》），養老護理員開始納入國家職業資格體系，但實際上職業資格認定工作起步很晚，2010年8-9月，民政部對首批養老護理員進行了資格鑒定。2011年發布了經過修訂的《標準》，對養老護理員的職業定義、工作內容、技能要求和知識水平等作了明確規定，將其界定為對老年人生活進行照料、護理的服務人員，并設為初級、中級、高級和技師四個等級。按照《標準》要求，民政部門培訓中心、福利協會等培訓機構和社團組織、職業院校等開展了養老護理員職業技能培訓。自2010年起，民政部每年從福利彩票公益金中撥出?？?，用于培訓中高級養老護理員、養老護理員培訓師和養老護理員職業技能鑒定考評員，并于2012年鑒定首批養老護理員技師。

北京是較早開始養老護理員職業培訓和鑒定的地區，2011年7月市政府下發的《關于進一步加強職業培訓工作的意見》指出：強化家政服務員、養老護理員、醫療護理員等從業人員的職業技能培訓，給予職業培訓補貼，逐步推行持證上崗。根據人社部職業資格制度改革的最新規定，盡管養老護理員已不再強制要求持證上崗，但是擁有合格養老護理員的數量，仍然是衡量機構專業水平的重要指標。此外，社區托老所和日間照料中心，往往因為缺少服務人員，無法真正承擔社區養老服務的功能。因此在街道和社區主導下引入社會辦服務機構的探索值得關注。

老年照護服務隊伍存在的問題

通過近年來的努力，照護服務隊伍建設已經實現了有計劃、有步驟地將從事養老護理工作的人員逐步納入職業資格制度，保證從業人員持證上崗，不斷優化養老服務人員隊伍的結構。根據民政部的統計數據，截至2016年全國各類養老服務機構和設施達14.0萬個，其中注冊登記的養老服務機構達2.9萬個，社區養老服務機構和設施達3.5萬個，社區互助型養老設施達7.6萬個。從機構和設施數量可以看出，養老服務業已經形成一定的規模，并在現實需求和政策激勵下成為熱門產業。但是盡管推行養老護理員的職業培訓和鑒定工作已有7年，照護服務隊伍仍然存在諸多問題。

1.總量存在供需矛盾

按照目前人口老齡化的增長速度，養老護理員的缺口仍然較大。根據《北京市“十三五”時期老齡事業發展規劃》（簡稱《規劃》），截至2015年底，全市常住老年人口340.5萬人，其中家庭規模小型化，高齡、失能、失智和失獨等特殊困難老年人逐年增加?！笆濉逼陂g，全市養老床位數由7萬張增加到12萬張，發展養老服務單位達1.5萬家?！兑巹潯分羞€提出到2020年，每萬名老年人擁有養老護理員數量不低于50人的目標，此時全市常住老年人口預計超過400萬人，保守估計養老護理員需要達到2萬人的規模。與此對應，目前全市養老護理員僅在5000人左右，而且增長緩慢。此外，目前養老護理員主要集中在養老機構，在社區和居家提供照護服務的養老護理員很少?？紤]到社區和居家養老的老年人需要專業的照護服務人員上門服務，因此有著更為嚴峻的供需矛盾。

2.專業化程度不高

現有照護服務隊伍中養老護理員的數量缺口，使得養老機構和老年人不得不聘用大量外來務工人員和下崗職工。照護服務人員整體上存在年齡偏大、學歷偏低及職業培訓較為缺乏等問題。據民政部2013年針對北京、上海等15個省市的調查結果，養老護理員中83.5%為女性養老護理員；40-49歲占51.0%，50歲及以上占28.1%；小學及以下文化占21.7%，初中文化占45.2%；農業戶口占55.8%。針對養老服務專業人才培訓和技能情況的調查結果：73.5%接受過正規技能培訓，26.5%沒有接受過；39.8%沒有職業資格證書，41.9%有初級證書，13.3%有中級證書，4.1%有高級證書。

從院校職業教育的角度來看，目前職業教育體系已經注意到了養老護理員的巨大需求。如北京社會管理職業學院、北京青年政治學院、北京勞動保障職業學院、北京匯佳職業學院等院校較早開辦養老服務與管理專業，前3所院校還成為了首批全國職業院校養老服務類示范專業點。北京勞動保障職業學院、北京吉利大學等開展校企合作，推動照護服務人才的培養。值得注意的是，盡管就業形勢相對較好，但是畢業生最終真正留在養老服務行業的比例卻很低，以至于現實中很多養老機構主要通過崗位培訓指導相應服務，部分養老機構的服務質量也因此難以保證。

3.隊伍缺乏穩定性

養老機構中護理人員收入偏低、流動性較大，很難保證護理員隊伍的穩定。2013年通過對京津滬等25個省市區的120余個養老機構征集數據，計算得出全國養老護理行業工資指數。目前養老機構中護理員實行8小時工作制的，平均月薪為2272元；12小時工作制的，平均月薪2129元；24小時工作制的，平均月薪2034元。一方面是現有從業人員技能水平較低；另一方面，許多老年人支付能力有限，很難承受收費較高的護理服務。尤其對于民辦養老機構來說，不僅要控制運營成本，而且由于缺乏職業保障使得前景不明，無法吸引年輕擇業者，導致部分優秀人才流失，無法確保護理人員隊伍的穩定性，并陷入了低成本的惡性循環?？傊?，目前養老護理隊伍的專業水平、業務能力和服務質量，仍然不能完全滿足社會需求，養老護理隊伍專業水平亟待提高。

提升照護服務人力資源水平的建議

長遠來看，老年照護服務人員的專業化和職業化是必然要求。因此不僅要強調提升服務人員的專業水平，完善職業保障機制，還須出臺相關政策進行支持，同時發揮市場和社會的力量，共同構建和完善照護服務人員網絡。

1.建立多元化的教育培訓體系，增加人員供給

加強和完善養老護理員的職業教育和培訓體系建設。老年照護專業培訓涵蓋了護理學、心理學、社會學和醫學等多個方面的專業知識，服務內容不僅有老年人的照料、護理與康復，還有老年心理咨詢與老年活動策劃等多項內容。從專業設置的角度來看，政府需要引導高等院校和中等職業學校增設老年服務相關專業和課程，加強師資隊伍、教材與課程建設。2013年11月，全國民政職業教育教學指導委員會老年服務與管理專業教學指導委員會成立，這是對全國高職高專老年服務與管理類專業教育教學發展與改革工作進行研究、指導、服務和質量監控的專家咨詢組織，同時也是指導老年服務與管理專業教育與繼續教育的專家組織，其職能是加強對老年服務與管理專業人才培養和教學工作的宏觀指導，這是提升養老服務人才專業水平的重要制度設計。

從培養和培訓方式來說，可以探索多種形式。如校企合作的定向培養，或是訂單式培養，建立實訓基地，確保學生實習和就業。此外，為了有效利用優質教學資源，可以利用現代信息技術開設網絡課程，以網絡遠程教學等作為補充形式。

■ 冰桃雪藕 董年龍/攝

從教育和培訓主體來說，鼓勵社會力量參與，在相應的政策和制度框架下，鼓勵有資質的企業和社會組織創辦養老服務培訓機構，提供相關培訓服務，政府可以通過購買服務的方式加以支持。如北京市早在2008年就出臺政策引導民辦職業技能培訓學校開辦養老護理員等職業培訓。專業院校的職業教育、社會力量的職業培訓以及在職教育三者結合起來，有望形成完整的職業教育和培訓體系。

2.完善職業保障機制，確保隊伍穩定性

現階段養老服務人員的專業化水平不高，陷入低工資的惡性循環之中，很難吸引到高素質人才從事養老服務行業，原因之一是缺乏相應的職業保障體系。養老護理員職業對于就業人員來說缺乏吸引力，導致現有照護服務隊伍以外來務工人員和下崗職工為主。因此提高從業人員的薪酬待遇，嚴格落實相應的職業保障，有助于維護服務人員的穩定性。

一是根據現有養老機構的不同類型，設計不同的收入分配機制。同時嚴格管控護理員職業資質的認定，并以此作為確定工資待遇的重要依據。現階段，考慮到民辦養老機構營運存在的困難，針對參加職業培訓的機構和個人應建立合理的補貼制度。此外，針對現有養老服務從業人員多為外來務工人員和下崗職工，他們應參加各類社會保險的情況，建議制定相應的法律法規，逐步健全照護服務人員的社會保障機制。

二是在落實資格認證、從業評定的基礎上，建立和完善相應的獎勵考核等激勵機制。此外，也應考慮養老護理員的工作強度和精神壓力，設計相應的保險等保障措施，做好職業保護和風險防范。通過實施這些配套的保障政策，提升這一職業的社會地位和工作價值認可度。

3.加快養老服務業發展，提升照護職業吸引力

照護服務的專業化和職業化，一定程度上意味著高成本投入，增加了養老機構的人力資本等各項投入。2013年國務院和北京市政府相繼出臺了加快發展養老服務業的意見，隨后也制定了相關的產業政策和資金扶持政策。老年照護將是未來養老服務業中的重要領域，養老機構建設的推進和養老產業投資的幅度加大，將極大地增加養老護理人員與管理人員等需求?？紤]到老年照護的緊迫性和公益性，政府相關部門應進一步對老年照護行業予以扶持，建立起政府、市場與社會的成本分擔機制。

目前國家正在推行基本公共服務體系建設，可以借此進一步明確養老基本公共服務的內容。政府不僅可以通過制定和組織產業發展專項規劃，實行相關的補貼和優惠政策，還可以通過購買服務的方式，支持居家養老服務公司和生活照料公司等看護類企業的發展，通過市場化的方式讓企業提供更為優質的服務，探索有效的老年服務商業模式，不僅提升整個行業的收益，也使得企業發展和員工受益。作為肩負社會使命的養老行業，未來有望探索具有本土特點的社會企業模式。

4.探索智慧照護服務，緩解不斷增長的照護服務人員需求

目前我國已經開始積極推動養老服務信息化和智能化建設。在《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中，作為工作基礎保障強調“推進信息化建設”，尤其是為老服務綜合信息平臺的覆蓋。在此基礎上，運用科技創新推動老年照護服務體系升級，構建從評估體系到整合照護的智能化服務系統。具體來說，就是借助于當前物聯網技術的發展和信息化建設，將老年照護服務融合到機構和社區管理和服務體系之中，借助智能科技創新，更為便捷地獲知老年人的服務需求，為老年人提供更為有效的生活輔助、健康管理和醫療護理等各種服務，確保老年人能夠在居家和社區里享有獨立和尊嚴的老年生活，延長老年人居家養老的時間。這不僅有助于創新照護服務的形式和內容，也有助于提高照護服務的效率和水平，從而在一定程度上緩解不斷增長的照護服務人力需求。

以加快養老服務業發展為契機，推動整個老年照護產業向規模化和智慧化方向發展，將有利于養老服務從業人員的收入水平和社會地位提高，增強老年服務行業的吸引力，有利于人才隊伍的相對穩定性，也有助于最終提高老年照護服務的水平。

★本文系教育部人文社會科學研究青年基金資助項目（編號：15YJC840039）的階段性成果。

（作者單位：北京工業大學人文社會科學學院）

編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.018