推進稀土產業新稅制的建議

◎章和杰 李斯斯

推進稀土產業新稅制的建議

◎章和杰 李斯斯

我國現行稀土稅制弊端較多，征收新的稀土資源稅、生態修復稅和環境保護稅能大幅提升我國稀土產品出口價格，建議盡快頒布稀土新稅制，加快稀土行業“費改稅”進程，對超過國家開采指標的庫存產品征收懲罰性資源稅，建立國家稀土戰略資源收儲基金，完善稀土行業的監管體系建設。

稀土；資源稅；生態修復稅；環境保護稅

稀土是一種寶貴的不可再生資源，是重要的戰略資源。我國擁有全球42.3%的稀土礦儲量和全球84.7%的稀土礦產量，是全球最大的稀土礦儲國和稀土生產國，同時稀土消費量和出口量也位居全球首位。然而，我國在稀土交易中沒有定價權，巨大的市場優勢并沒有帶來應有的經濟收益。若能從“資源稅、生態修復稅和環境稅”三個“視角”出發，對稀土采掘、加工機制和交易定價機制進行完善，通過合理的政策設計規制政府和企業的行為，提高資源稅稅率、陸續開征環境保護稅和生態修復稅，不但能提高稀土產業的效率，提升我國稀土產業在全球稀土生產網絡、全球稀土價值鏈和供應鏈中的地位，引導稀土產業鏈延伸和向高端化發展，還能夠助推人民幣國際化，提升我國經濟的綜合實力和國際競爭力。

我國現行稀土稅制弊端

1.現行稀土資源稅費制度中的弊端

（1）稅負過低致“稀土問題”嚴重。現行資源稅負過低，不足以反映稀土的稀缺性、不可再生性及戰略價值，是造成稀土“資源浪費”“采富棄貧”“初級產品產能過剩”等問題的主要原因。具體表現為稀土資源稅率過低，成本影響甚微；稀土礦產資源補償費低，僅為3%-4%，甚至降為零。國外與此類似的“權利金”在10%左右；我國的稀土探（采）礦權使用費僅是國外稀土生產國的1/10。

（2）從價計征改革緩慢、資源開發利用率低、級差調節不到位。從量計征向從價計征改革緩慢，實施細則至今未出，致使資源開發利用率低。未對稀土資源庫存征稅，客觀刺激企業“過度開采”和“濫采富礦”；各地的稀土精礦對原礦折算比不同導致稅額不同，征稅方式未對“貧、富礦”加以調整致“采富棄貧”。

（3）存在“稅費共存”“費多稅少”“以費擠稅”現象。除資源稅外，還存在探礦權采礦權使用費、探礦權采礦權價款、教育費附加、村鎮管理費、林地補償費、稀土稽查費和稀土價格調整基金等費用，費多稅少，以費擠稅。

一是“稅費共存”使礦產資源的國家所有權權益蒙受損失。現行“稅費”未把稀土采掘、加工過程中的“資源、生態和環境成本”考慮在內，造成資源浪費、生態破壞、環境污染以及社會福利流失等問題。

二是“費多”易擴大企業間不公平競爭。“費”的征收標準不一，不同地區間存在征繳方式、征繳科目和執行標準不統一等問題，留下“尋租設租”空間，擴大不公平競爭。

三是“費”較“稅”征收更難。“費”多加大征收成本，又因無 “稅”的法定性，執法權限不夠，征收更難。

四是混亂重疊的稅費關系降低征稅效率，不利企業健康發展。現行稀土資源稅和稀土礦產資源補償費在體現稀土資源有償使用方面有部分功能重疊；稀土礦產資源補償費和稀土探（采）礦權使用費在體現礦產資源勘查支出等行政事業性收費方面有部分功能重疊。

（4）歸屬不合理、用途不明確。《礦產資源法》規定：“礦產資源屬于國家所有”，但實踐中稀土資源稅實質上為地方稅，導致某些地方政府利用稀土資源創收動力強勁，大量小企業盲目開采資源，不利于稀土產業的可持續發展。稀土資源稅作為地方稅，既不利于中央政府對稀土產業進行宏觀調控、戰略收儲和結構轉型升級等；又無明確用于支持稀土產品創新、技術創新的專項基金等。

2.“礦山生態環境恢復治理保證金”制度的弊端

我國目前無生態修復稅。礦山環境治理恢復基金（簡稱“基金”）的前身是礦山環境治理恢復保證金（簡稱“保證金”），其制度存在較嚴重弊端，造成稀土礦區生態恢復困難。

（1）稀土礦山生態破壞問題形成惡性循環。“保證金”雖能在一定程度上改善生態破壞現狀，但與稅制相比，存在執法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。因“保證金”制度在各地執行的力度和標準不同，許多地區的“保證金”收取標準低于實際的生態修復費用，部分企業寧愿得不到“保證金”返還也不愿花資金修復生態，生態被嚴重破壞后需花費更多修復資金，企業就更不愿修復生態，使礦山生態破壞問題形成惡性循環。

（2）“保證金”管理體制不合理。“保證金”是企業存在銀行特定賬戶的用于礦山復墾等生態修復工作的資金，使用者是生產企業，而這些企業并非專業的環保部門，很可能使生態修復工作形成“高成本低成效”局面。“保證金”的繳存涉及財政部門，而礦山生態的管理涉及環保、國土資源等部門，實施“保證金”制度不可避免地會帶來部門利益沖突。建立“保證金”制度的初衷，除了實現礦地恢復治理和礦山地質災害預防，更重要的是恢復整個生態系統的功能。完整的生態系統包括水、土壤、植物和動物等要素，而僅僅依靠國土資源或礦產資源管理部門履行職責是難以勝任的。

（3）立法效力低、沖突嚴重。目前有許多“保證金”規制，但卻出現立法雖多而執法較難局面。這是因為“保證金”制度不具備合格的立法效力，且存在大量沖突。

（4）復審程序不健全。“保證金”的復審程序，只規定了礦山環境治理和恢復工程在竣工并通過驗收后的復審，條文較為原則化，并未具體規范相應的核對礦山企業所繳“保證金”的實際數額狀況及是否須做相應調整等復審程序。

3.現行環境保護稅存在的弊端

按照“稅負平移”（ 2016年12月5日推出的《中華人民共和國環境保護稅法）的原則進行排污費改稅，以現行排污費的收費標準作為環境保護稅的稅額下限，經測算，無法彌補被破壞的環境成本。

對策建議

1.盡快頒布稀土新稅制

稀土新稅制是指本文提出的新資源稅、生態修復稅和新環境保護稅。三稅加總后，將顯著提升我國稀土產品出口價格。據測算，中重稀土中的代表性產品——氧化釔新出口價格明顯高于原出口價格，原來的出口平均價格為23.32萬元/噸，新的出口價格平均值為43.84萬元/噸，提高了87.99%；輕稀土中的代表性產品——氧化釹新出口均價明顯高于原出口均價。原來的出口均價平均值為每噸55.37萬元/噸，新的出口均價平均值為每噸74.42萬元，提高了34.4%，增幅明顯。

（1）全國人大牽頭成立稀土新稅制草案小組。全國人大牽頭，由專家學者、政府官員、稀土行業組織和稀土企業等人員組成稀土新稅制草案小組，研究稀土新稅制的立法問題，以便較快解決我國目前在稀土采掘、加工和交易中的稅制不健全問題。

（2）稀土生產大省牽頭成立稀土新法規草案小組。鑒于稀土新稅制立法過程較長，建議稀土生產大省，如中重稀土以廣東省為代表、輕稀土以內蒙古自治區為代表分別牽頭成立稀土新法規草案小組，為新稅制的早日落地打下堅實基礎。

表 稀土新稅制

（3）分階段實施。考慮到稀土新稅制的較快實施存在一定難度，建議分三階段實施。第一階段即3年內，按照本文提出的稀土新稅制量的1/3征收；第二階段即3-5年內，按照本文提出的稀土新稅制量的2/3征收；第三階段即5-7年內，按照本文提出的稀土新稅制量的全額征收（見表）。

2. 加快稀土行業的“費改稅”進程

（1）稀土新資源稅費。一是提高稀土探（采）礦權使用費。中重稀土探（采）礦權使用費提高到5000元/平方公里；輕稀土探（采）礦權使用費提高到10000元/平方公里。二是取消亂收費。取消村鎮管理費、林地補償費、稀土稽查費和稀土價格調整基金等費用。

（2）將礦山環境治理恢復基金轉入生態修復稅。

（3）新環境保護稅。改森林植被恢復費為森林植被恢復稅，改土壤污染治理費為土壤污染治理稅，改水土保持費為水土保持稅。

3.對稀土企業超過國家開采指標的庫存產品征收懲罰性資源稅

對稀土企業超過國家開采指標的庫存產品征收當期稀土銷售價100%-1000%的懲罰性資源稅，堅決制止企業的“過度開采”和“濫采富礦”行為。

4.建立國家稀土戰略資源收儲基金

將新資源稅中屬于中央政府的30%稅收，作為建立國家稀土戰略資源收儲基金的母基金，用于中央政府對稀土產業進行宏觀調控、支持稀土戰略資源收儲、支持稀土產品創新、技術創新和促進稀土產業結構轉型升級等。稀土企業所在地政府（以省、自治區為單位），按照1∶1到1∶9不等配套，分別對應經濟較不發達到經濟較發達省份，即經濟較不發達省份地方政府對國家稀土戰略資源收儲基金的母基金的配套基金為1∶1，經濟較發達省份地方政府對國家稀土戰略資源收儲基金的母基金的配套基金為1∶9，經濟發展水平處于中間部分的省份配套資金分別在1倍到9倍之間。

（1）中央政府對稀土產業進行宏觀調控。為了減少稀土出口量，有效提高稀土出口價格，中央政府可責成相關地方政府關停量大面廣的中小型污染環境、消耗資源和破壞生態的落后企業。因此造成對相關地方經濟的損失，可適當從國家稀土戰略資源收儲基金中劃撥資金進行補償。

（2）低儲高釋以維持稀土產品出口的高價位。當稀土出口價格在國際市場上處于低迷狀態，又要維持我國某些省份的稀土生產在一定水平時，在國家宏觀政策的指導下，相關省份可動用國家稀土戰略資源收儲基金低價收儲，等國際市場上稀土價格回升到一定水平時，將所收儲的稀土的相應份額返還給相應被收購稀土的企業，企業在國際市場上售出相關稀土產品后，其所獲利潤按照8∶2和國家稀土戰略資源收儲基金分成，即獲利企業須將利潤的20%返還給國家稀土戰略資源收儲基金，用于國家稀土戰略資源收儲基金的可持續發展。

（3）促進稀土產業結構轉型升級。國家稀土戰略資源收儲基金要瞄準稀土行業的國際前沿，以課題招標等形式，資助相關稀土研究院、大專院校和科研院所等開展長期、中期和短期課題（包括稀土戰略軟科學）研究，支持稀土戰略規劃、產品創新、技術創新和促進稀土產業結構轉型升級等。提升我國稀土產業在全球稀土生產網絡、價值鏈和供應鏈中的地位，引導稀土產業鏈延伸和向高端化發展。

5.在國際上用人民幣定價稀土交易并加速人民幣國際化

（1）基本思路。人民幣國際化的基本思路是先“經常賬戶”，后“資本賬戶”，最根本的是商品定價權，尤其是大宗商品或雖非大宗但屬戰略性資源商品的定價權，使人民幣成為充當資源價格的定價貨幣。稀土是我國唯一具有優勢實現人民幣定價的戰略性資源，在促進人民幣成為國際貨幣的效用上，其地位不亞于英鎊定價煤炭、美元定價石油。

（2）路徑。一是通過人民幣購買境外貨物和服務，使人民幣流出境外，實現經常項目逆差；二是通過境外將其所積累的人民幣購買我國的稀土產品、對我國進行投資、購買中國政府的債務（通過中國政府發行的債券，包括稀土戰略發展債券等）和我國提供的服務等，回流中國，實現資本和金融項目的順差，從而實現我國的國際收支平衡。

（3）組建用人民幣定價的中國稀土交易所。所有在國內外買賣的稀土產品，均須在該交易所成交。該交易所除了買賣稀土現貨外，逐漸開展稀土衍生產品（如稀土期貨、稀土期權和稀土期貨期權等）交易，最終實現用人民幣掌握全球的稀土交易定價權的目的。

6.完善我國稀土行業的監管體系建設

（1）加強稀土法律、法規和政策執行檢查。堅決打擊濫挖、私屯和走私活動。

（2）充分發揮稀土行業協會的自律作用。營造市場的公平競爭局面。

★本文系2014年度國家社會科學基金項目（編號：14AZD123）的階段性成果。

■注釋

本文所稱的新資源稅、生態修復稅和新環境保護稅是相較于現行的資源稅、環境保護稅而言的。

（作者單位：浙江工業大學經貿管理學院）

編輯：田佳奇

■ 紫蓋黃旗 陳寶林/攝

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.016