民國政府難圓的夢：“上海都市計劃（1946—1949）”

王欣宇

1994年，日本NHK電視臺拍了一部紀錄片，名曰《上海夢》。該片真實反映了一個二十年前的上海：大批遷出市中心的居民，沒有延安路高架。那是一個正準備大刀闊斧搞建設的上海。其實早在70多年前，有這么一批人，他們在圖紙上描繪出一個別樣的上海，一個他們心目中最為都市化的上海。然而他們的“上海夢”因為種種原因成為一紙浮華，沒有轟轟烈烈的動遷，沒有大刀闊斧的改變，他們的“上海夢”靜靜地躺在似水流年之中。

自1843年開埠以來，上海便開始了其近代化、工業化、城市化的歷程。在中西方文化的激蕩與交沖下，上海的城市建設也開始慢慢發生變化，而此時的改變還處于一種相對無序的狀態，是一種自由發展的結果。曾經的人們如何想象上海的未來？

20世紀40年代的人們給出了其中一種答案。國共內戰時期，第一輪的規劃“大上海都市計劃”啟動，1946年完成初稿，1949年6月完成三稿。1950年經時任上海市市長陳毅的批準，特予刊印三稿。這是上海第一次將收回的英法租界和華界放在一起，作為一個統一的大城市來設計規劃，可以稱為現代上海第一個完整的城市規劃。“大上海都市計劃”借鑒國外先進城市規劃理念，規劃者們致力于將上海建設為現代意義的國際大都市。時任上海市工務局局長的趙祖康——“大上海都市計劃”的具體負責人——曾經“相信在這一個人才淵藪的大上海，一定能夠做到政府與市民休戚相關，集思廣益，在互信互助的原則下，從今天起建設起一個新的上海來，做今年（指1947年）國慶的偉大紀念品”，然而事與愿違，“大上海都市計劃”終成一紙都市舊夢。

不過，今人有幸通過紙質媒介來聆聽70多年前上海建設者們的心聲，這些通過文字保留下來的“聲音”透露出當年市政建設背后的故事。

上海的修路難：建設者們倒苦水

抗戰勝利以后，上海終于結束了百年的租界歷史，新上海的建設被提上議程。1946年11月，大上海都市計劃總圖初稿完成。1947年5月，二稿出爐。規劃者們深知時不我待，都市計劃并非紙上談兵，計劃工作必須與實際工作相輔相成、齊頭并進，只有確定之后都市建設之目標、規定大綱和施政準繩，方可游刃有余地進行今后之偉業。

然而，即使是小小的筑路，也面臨著極大的困難，更別提整個上海的完整建設。1947年5月25日，趙祖康福音電臺（由合眾電臺代播）發表名為“上海的修路難”的演講，開篇即說“出門行路的人，常常引用‘蜀道之難，一難于上青天這一句話，依我看來，在上海修路之難，才確確實實地夠得上說‘難于上青天。”上海的修路難，難在經費不足。人工費和筑路材料費上漲驚人，物價之上漲幅度動如脫兔，令人可望而不可及，材料不足，人手不足，就連筑路的機器也受外匯的影響而沒有增加，可謂“巧婦難為無米之炊”。上海的修路難，難在不受理解。修路秩序由中心區向四周重要市鎮擴散。然而上海的道路系統不夠合理，急需修復的實在太多，如此引來部分市民的不滿，市民的社會意識，種種因素增加了筑路的困難。上海的修路難，難在后期養護。新馬路需要市民與政府的共同維護，然而部分市民依然我行我素潑污水、污物于馬路，成為了路面受損的原因之一。

修路已難于上青天，何況建造一個嶄新的大都市乎！建設者倒苦水令人同情。但是上海的建設難道只有市民一方的過錯嗎？

上海建設答客問：參議員們提質詢

趙祖康還曾撰寫過一篇有趣的短文《上海都市計劃答客問》，以主客問答的方式闡述了都市計劃中若干關鍵點，問題諸如“都市計劃是何意義”“上下水道及其他公用設備，是否亦在都市計劃之內”“上海有擬定都市之計劃之需要否”等，最后“客欣然而退”，結局皆大歡喜。而在現實中，身為市工務局局長的趙祖康面對的可不是對答自如的“答客問”，而是處處一針見血的針砭時弊之問。

1946年9月13日，上海舉行市參議會第七次會議。142位參議員中有15人向趙祖康提出口頭質詢，主要是針對房荒與平民住宅、修筑馬路、馬路泄水工程、郊區交通四類問題。議員們踴躍提問，每每到精彩動人之處，全場響起一片掌聲，以示擁護。議長不得不在11時25分宣布暫停提問，待趙祖康逐一回答完之后已近正午1.2時。所謂“虜荒”，是指趙祖康于1945年臨時參議會中允許建筑平民住宅3000幢，所需經費由農民銀行墊付，趙祖康還曾計劃向國外訂購活動房屋以彌補不足。但是目前只建設了145幢房屋，且原定每幢200萬元，現售300萬元，多建于郊區，引來民眾不滿。另外，在建設住宅當中，工務局有意拖延發放執照，有官員借發營建執照之機索取通融費，進而引起民眾對局內貪污之警覺。1947年5月29日，在發表完“上海的修路難”演講的4天之后，市民們對于路政提出諸多懷疑，懷疑筑路過程中偷工減料，懷疑筑路計劃中有意忽略郊區公路，懷疑政府未能將市民的血汗錢每一分都花在刀刃上，更懷疑政府與市民之間存在很大的間隙。

時過境遷，那時候市民們的聲音已經消失，但是他們咄咄逼人的姿態和正義凜然的質問似乎躍然紙上，建設者對于質詢的回應似乎顯得心有余而力不足。那個時代，不是最好的時代，但也不是最壞的時代，民眾的聲音被記錄、被保留、被放大，并且能夠得到回應。余音繞梁，今人感慨良多。

上海人口、原子彈：規劃者們的爭論

1946年8月24日下午3時，上海市都市計劃委員會在市府會議室舉行成立大會，并召開了首次會議。上海市都市計劃委員會的正式成立意味著上海的城市規劃工作開始步入正軌。

這個委員會和秘書處的會議記錄基本被保存下來，經過現代學者們的共同努力匯編成書（上海市城市規劃設計研究院編《大上海都市計劃》），當年規劃者們的爭論之聲才能重新被“聽見”。

爭論之一是“城市自由道”。“城市自由道”是上海都市計劃中的干道線路，初聽這個名詞可能會以為是類似今日的公交專用道或者騎行道路，實則這是“高架的電氣鐵道與高架的汽車路的合并道路”，是今日常見的地鐵或輕軌和高速公路的合體，當時的美國人稱之為“城市自由道”。雖然當時也有人提出建造地鐵，但是上海土質較軟和地下水位較高是技術上和經濟上的雙重難關，時任上海工務局局長的趙祖康認為尚需調查研究。

爭論之二是浦東港口問題。以陸謙受為首的反對派，包括上海市地政局局長祝平、伍康成等，他們認為浦東發展費用太高，還會使交通混亂，而且浦東工業處于不利地位，吳淞港口有地利之優勢，浦東則宜打造為市民身心修養的住宅區和農業區。以朱國洗為首的支持派，包括A.Age Corrit、盧賓侯、金經昌等，他們認為隨著城市發展和人口增加，將來吳淞港口必不能應付上海貨物的吞吐量，東西發展需要平衡。觀世界其他發達城市如紐約曼哈頓島和香港島可知浦東的潛力，放棄浦東的天然海岸線優勢實屬可惜。以上海市公用局局長趙曾鈺為首的中立派，包括姚世濂等人，他們認為都市計劃偏重理想屬于合理范圍，浦東必須與浦西一同計劃，可以適當考慮浦東的發展。最終，浦東筑港問題被擱置了，同時浦東建立為工業區、碼頭區的想法也雙雙擱淺。

爭論之三是時間問題。“上海都市計劃”從來不是一個短期的計劃。計劃以自規劃之年起至今后50年為對象，這是最后目標。如果此計劃能夠決定，則再擬定5年計劃、10年計劃，這是初期工作。在實際工作之中，可能更傾向于25年，《上海市都市計劃委員會會議記錄》有載“依次著手以25年為對象之上海都市計劃，則所得之結果不致離理想過遠，都市發展必有其過程，25年之計劃不能一蹴而就”。秘書處技術委員會座談會出席者陳占祥有言“上海都市計劃，乃根據25年后之需要為對象，同時以50年后之準備為原則”；在二稿的論述中，出現了“所以，為25年或50年的設計中，我們采取比英美標準較小的住宅單位”，對時間的限定出現了明顯的搖擺。所以，對于都市計劃的年限問題，可推測上海都市計劃是滿足未來25～50年城市需求的，因為經濟問題而不得不將原定50年的目標縮為25年。

爭論之四是人口問題。“上海都市計劃”是以50年為擬定目標，再以5年計劃、10年計劃為之后的推進步驟。上海人口在1936年達380萬，1946年4月最新數字為390萬（除去周浦、塘灣兩區），依據這些數據和馬爾薩斯人口理論，區劃組最終擬定上海市25年內人口增至700萬人。對于這個數字，并不是得到每個人的認同的。上海市政府秘書長何德奎認為必須考慮原子彈問題，他認為理想的城市人口是20萬人，700萬人集中于630平方公里之浦西地區如遇一顆原子彈，則灰飛煙滅。中國紡織機器制造公司總經理黃伯樵認為上海人口集中絕不可能達到這個數字，他的參考依據是南京的人口增長速度。委員會最終確定的數字還是700萬。根據這些爭議可以看到，當時的人們面對著一個巨變的世界，采取了在當時條件下最為科學、理性的態度去面對未來。

都市計劃的成功與否在于政府與市民的參與，制定城市規劃的精英則起到了中間橋梁的作用。從計劃制定過程來看，規劃者們廣泛聽取各方意見與建議，力求在理想和現實中找到一個完美的平衡點。從計劃制定的時間來看，前前后后歷經四年，跨越兩個政權，是一個具有寬闊眼界的遠景規劃。