淺談十堰市低丘緩坡土地綜合開發利用的背景和意義

翁仁友

為貫徹落實國務院提出的“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，統籌土地資源的開發、利用和保護，合理利用低丘緩坡土地資源，充分發揮土地資源對經濟社會發展的支撐作用，破解土地瓶頸制約矛盾，落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，根據《中華人民共和國土地管理法》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《湖北省低丘緩坡土地綜合開發利用試點方案》和《十堰市張灣區城市總體規劃（2011-2030年）》的有關規定，充分借鑒外地低丘緩坡土地綜合開發利用的成功經驗，切實做好張灣區低丘緩坡土地綜合開發利用工作，編制《低丘緩坡土地綜合開發利用規劃（2012-2020年）》（以下簡稱本規劃）。

本規劃根據張灣區社會經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、林地保護利用總體規劃、水利工程建設規劃、交通建設規劃的要求，對全區低丘緩坡資源狀況進行調查摸底，查清低丘緩坡的區位、面積、權屬、自然條件、利用狀況、適宜用途等情況，并在符合土地利用總體規劃、林地保護利用總體規劃等相關規劃的前提下，根據“保護、開發、利用”的原則，從張灣區耕地資源緊張、低丘緩坡資源相對豐富的實際情況出發，按照未來一段時期張灣區城市提升、產業升級和城鄉統籌三大戰略任務，在正確處理保護與合理利用的關系、嚴格保護和合理利用林地資源的前提下，科學編制低丘緩坡綜合利用規劃，并明確規定了開發利用的范圍及管理程序。

本規劃納入《張灣區土地利用總體規劃（2006～2020年）》中。

本規劃的規劃期限為2012—2020年。其中，規劃近期為2012—2016年，規劃遠期為2017—2020年。

本規劃的規劃范圍為張灣區行政轄區范圍，包括花果、紅衛、車城、漢江、黃龍鎮、柏林鎮、方灘鄉、西溝鄉、西城開發區等四個街道、四個鄉鎮以及一個省管開發區。土地總面積65717.91公頃，合657.18平方公里。

張灣區環境優美，南部大西溝瀑布景區，牛頭山國家森林公園橫貫東西。堵河、犁河、鏡潭溝、張灣河、神定河從南部山區內流出自南向北平行穿過張灣區。漢江在十堰的最大支流堵河，在黃龍鎮被黃龍大壩攔腰截斷，形成美麗的黃龍灘水庫。黃龍灘水電站區內自然植被覆蓋率達80%以上，其中森林覆蓋率70%以上，城市建成區綠化率居全省首位、全國前列，是全國內陸地區唯一的國家園林城市。

一、土地利用現狀與發展之間的矛盾

1.保障發展與耕地保護矛盾突出

建設用地需求增長快，形成了對農用地空間的擠壓。隨著城鎮化、工業化進程的加快，建設用地的需求量快速增長，不可避免地要占用大量耕地，而張灣區耕地總量較少

2.保護生態環境與發展經濟矛盾突出

自然生態環境破壞、水土流失、礦產資源開發利用不合理的問題仍然存在，流域環境問題突出。

3.土地利用集約度不夠，開發度有待提高

張灣區存在部分土地利用不夠集約、較為粗放的現象。通過分析，這部分土地主要分布在坡度6～25范圍內，以殘次林、低產低效園地、荒草地等居多。一些開發條件較好的低效地沒有得到更合理的利用。浪費現象較嚴重。土地利用集約節約度亟待提高。

張灣區屬于“八山半水半分田，一分道路和莊園”的山區地形，長期以來，受特殊的地勢地貌的制約，張灣區位于溝壑之間，城市空間的擴展始終處于山溝之中，依山就勢，表現出明顯的山城特點。城市的居住、生產用地相互交錯，很大程度上給城市的發展帶來了不利因素，形土地利用規劃要求“占補平衡”，就是為了“既要建設，又要吃飯”。隨著經濟社會的發展，建設用地需求的增加，耕地保護與建設發展的矛盾日益加劇，張灣區經濟社會發展面臨的土地資源約束日益強化。在新的發展背景下，挖掘低丘緩坡土地利用潛力，協調城市發展與土地制約的矛盾，是本次規劃需要協調的重點。成不了一定的規模集聚，影響城市生產生活健康地發展

二、實施低丘緩坡土地綜合開發利用規劃的意義

1.緩解土地資源制約、建設用地空間不足局面

推進低丘緩坡綜合開發利用工作是實行土地用途管制，實現耕地占補平衡的重要途徑；是保障張灣區經濟社會發展對土地需求的有效手段；是促進張灣區工業化建設的重要舉措

2.打造工業梯田，有利于集約節約用地

按照“宜建則建、宜林則林、宜耕則耕”的方針，有效保護和合理利用山地資源。對高差大、不適宜連片整理，但符合工業要求的山地，降低整理強度，實行“坡改梯”立體開發，打造“工業梯田”。 有效緩解建設用地緊張、集約節約用地。

3.開發中注重生態保護，有利于提高城市品位

在低丘緩坡開發利用過程中，注重生態環境保護的規劃設計，嚴格保護周圍山體，對標高線以上植被較好的山體保留原貌，盡可能維持其天然屏障作用；對景觀山體永久保留，使其成為城市風景；設置護坡，完善排水系統，避免因開挖山體造成水土流失；嚴格實行環境恢復治理方案和水土保持方案，對生態環境敏感區內的資源和歷史文化遺址用地實行嚴格的保護制度。

4.推進基礎設施建設，有利于確保資金得到最佳利用

有序推動城鎮化進程是小康社會建設和社會主義新農村建設的重要內容。低丘緩坡土地開發利用過程中，引導城鎮人口向中心城區集中，工業用地向開發區集中，商貿用地向物流中心集中，農村居民點用地向中心城鎮集中。以工業推進，帶動農業發展，以工哺農、以城促鄉，正確處理山、水、城、鄉的關系，統籌城鄉經濟一體化發展，有利于達到城鎮化過程中對基礎設施建設資金的最佳利用。