洪澤湖及通湖河道非法采砂問題的調查與研究

錢西昂

洪澤湖，煙波浩渺，哺育眾生，沿湖群眾譽之為母親湖。然而日出斗金的母親湖卻在經受著一場“生態”浩劫。

1 洪澤湖非法采砂問題的基本情況

穆墩島，水生態環境優質，島民多以水產養殖、捕撈為主，水產品質優、干凈、生態，揚名省內外。穆墩島良好的生態養殖方式，正是沿湖水產品養殖結構調整發展的方向。

2017年伊始，生態經濟發展調查小組到穆墩島調研，參加座談的是鎮農技主任和島上的水產養殖大戶。談到水產養殖結構調整，農技主任介紹：“推進洪澤湖生態水產養殖有獨特的優勢：水環境好，養殖戶摸索積累了適合本地水產養殖技術。但當前也面臨養殖戶解決不了的問題──愈演愈烈的非法采砂。”其他人也紛紛加入這個話題：“家門口、塘口邊都是采砂船，日夜亂采，肆無忌憚，攆也攆不走！”“洪澤縣的閘口運砂船排起幾里路長。”“非法采砂船建造、銷售、維護都形成一條龍服務。從預訂到成船下水，一月時間就能搞定。”“非法采砂對生態水產養殖影響太大！”

這樣情景和擔憂，沿湖周邊鄉鎮也都存在。據漁民講，洪澤湖非法采砂自2009年開始的，不斷地增加，2013年進入了數百只的高峰，這幾年基本保持這樣的規模，在湖區面形成“遍地開挖”的騷亂局面，已延伸到一些通湖的河道上去了。

騷亂，源于利潤的驅使。村民戲言，采砂的利潤比販毒還高。一位知情的村民說：保守的估計，一只小型采砂船一天可以有上萬元收入；大的船只，每日收入數萬，甚至十幾萬。洪澤湖砂質好，價格不斷上漲，現在已近百元一噸，仍供不應求。豐厚的利潤，加上打擊力度不夠，非法采砂船積聚洪澤湖，形成百舸爭采的“騷亂”湖面。

一位政論家說過：“一旦有適當的利潤，資本就膽大起來，...... 有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”洪澤湖及通湖河道的非法采砂就是證明。

2 非法采砂對洪澤湖生態發展的危害分析

2.1 威脅島嶼、橋梁、堤壩安全。在穆墩島周圍湖區頻繁的非法采砂，將會帶來穆墩島出現大面積坍湖的險情。在通湖河道里非法采砂，加劇了河水，尤其是洪水對河岸、橋梁的沖刷，導致河堤、橋梁被掏空，將會造成堤、橋梁垮塌。洪澤湖湖區非法采砂能深入到地下十幾米甚至數十米，抽出湖底沙子，會密集的留下深洞，將會造成湖床坍塌，護坡、堤岸受損，對防洪安全構成重大安全隱患。一位漁民憂心忡忡地說：洪澤湖是“懸湖”，任由亂采，洪澤湖大壩將有倒塌的一日！

2.2 破壞水生態環境。非法采砂破壞生態環境表現在四個方面：一是非法采砂船以柴油為動力，造成水體石油類污染急劇增加；二是蠻橫的采砂作業造成湖水深度增加、周邊水體渾濁、透明度降低、硫酸鹽濃度和PH值升高，使水生態平衡遭受破壞，毀害野生水生物的生存環境，對魚、蝦、蟹等水生動物造成不可估量的影響；三是采砂人員排放的生活廢棄物、垃圾，也嚴重污染水體；四是洪澤湖是周邊城鎮、城市的主要飲用水取水口，非法采砂導致的水污染直接威脅居民的飲水安全。

2.3 對生態養殖、捕撈帶來巨大影響。靠水吃水，是沿湖鄉鎮發展的特色；走水路，奔小康，是沿湖村民富裕的捷徑。穆墩島的水箱養殖，投入少，產值高，水產品深受市場歡迎。采砂船的侵蝕使水質渾濁、污染，巨大的聲響、橫沖直撞的運砂船破壞了“天然養殖區”的生態和寧靜。一位劉姓的網箱養殖戶說：“近幾年網箱養魚蝦越來越費心，不是資金和技術缺少，而是湖面越來越不平靜，來往挖砂船、運砂船太多，破壞魚蝦生長的所需的原生態環境。”湖邊的東咀村、洪湖村，湖汊眾多，野生蜆子量大、質量好，遠銷到日本、韓國。但近些年來，隨著非法采砂船增多，能夠捕撈到的蜆子等水產品卻越來越少。

2.4 改變了民眾樸實的心態。民眾違法而不伏法，就會更加肆無忌憚。豐厚的利潤，不斷地侵蝕和擾亂沿湖村落居（漁）民平靜的心。一些年輕人漸漸變成了非法采砂的幫兇，一批“采砂黃牛”誕生了。為了私利，沿途布點，為非法采砂船只通風報信；利欲熏心，勾結一些職能部門不法人員，非法獲取信息；糾結不法之徒，形成黑惡勢力，非法劃定勢力范圍，打架斗毆，收保護費。“良民”在利益的誘惑下走上了犯罪的道路。一些沿湖居民，看長時間非法采砂的勢頭得不到有效遏制，而采砂的利潤如此之高，“與其讓外地人獲利，倒不如自己獲利”，轉而走上購船采砂的非法勾當。

2.5 對航運存在巨大隱患和危害。非法采砂船占用航道非法采砂，影響了過往行船的安全。有時為躲避打擊，就會晝伏夜出，給夜航船只帶來危險更大。洪澤湖曾因采砂船違規占用航道，導致多起翻船事故發生，其中2012年發生的翻船事故，造成2人死亡。

2.6 沿湖群眾對基層政府及職能部門產生了不信任。非法采砂屢禁不絕，群眾對職能部門、基層政府的管理產生不滿。一位從2010年就對非法采砂問題舉報的人士稱，國家級、省級媒體也曾對洪澤湖非法采砂做了專題報道，直言禁而不絕的背后的原因，總感覺解決這個問題不是個難事，但總是管管丟丟，難以禁絕。一些居（漁）民直言不信任：“這些非法采砂船主背后有保護傘，他們暗地勾結互惠互利，肥了自己的腰包，毀了洪澤湖！”

3 洪澤湖非法采砂問題禁而不絕的原因分析

面對漸近瘋狂的采砂，各級主管部門和地方政府也采取了相應的措施。2014年8月—9月間，江蘇省水利廳、交通運輸廳、公安廳及省海洋與漁業局聯合發布洪澤湖水域禁止采砂通告，對洪澤湖水域實施禁采，并在隨后不久派出工作組赴洪澤湖湖區駐點指導打擊非法采砂；省水利廳還出臺了《關于洪澤湖非法采砂實施行政處罰有關自由裁量標準適用的批復》，將洪澤湖禁采期間發生的非法采砂行為認定為嚴重違法行為，將罰款14至20萬元；省水利廳與沿湖的縣區合作成立了洪澤湖執法管理基地，希望達到對非法采砂形成長效管理的目標。洪澤湖湖區相關部門和基層政府也多次重拳出擊整治采砂。endprint

3.1 基層水政管理部門認為，禁而不絕，原因較多。一是洪澤湖湖區面積廣大，管理難度大；又隸屬于兩市六縣（區），協同管理存在一定的難度。二是執法力量薄弱。在湖區及河道采砂的船只，常常晝伏夜出，流動躲藏，取證難，湖面上夜間執法風險和難度較大。三是非法采砂的違法成本太低。2016年11月28日之前，對非法采砂的管理存在法律上的空白和實踐上的爭議，因沒有直接適用于非法采砂的刑事責任條款，所以定罪難。在實踐管理上，為規避執法風險，行政處罰和驅逐是主要手段。違法成本低，一定程度上放縱了非法采砂。四是執法人員素質參差不齊。少數職能內部人員與涉黑人員勾結，整體隊伍素質亟待提升。

3.2 地方涉黑惡勢力猖獗，增加了執法的難度。一位多年舉報采砂的村民認為，洪澤湖湖區已被大大小小的黑惡分子劃分勢力范圍，收買了執法機構內少數不法分子，形成了完備的“信息鏈”，執法基地要去執法前，采砂船就已經獲得了準確消息，船主便暫停采砂，如果是省里來督導組，采砂船得到消息后便會離開湖面，等督導組離開后再作業。

3.3 沿湖基層政府發力不足。從實踐看，僅憑水政執法主體難以根治非法采砂。沿湖地方政府對打擊非法采砂支持力度非常重要，起關鍵性作用，但在實踐中湖上、岸上有效合力難以形成。沿湖某鎮一位負責人道出原因：“非法采砂雖屬地管理，但鄉鎮政府在湖區、河道無執法權，打擊非法采砂只能聯合水政主管部門才能行動，否則存在違法風險。另外基層政府也存在人手不足、無專用設施等實際困難。”這是實情。

4 解決洪澤湖非法采砂問題的路徑思考

根治湖區非法采砂問題，需要在省市政府統一領導下，加強水政執法和基層政府的聯動、聯管，執法從嚴，湖上、岸上形成合力，齊抓共管。

4.1 有“法”可依。2016年11月28日，最高法院、最高檢察院聯合公布《關于辦理非法采砂、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確無證采砂適用“非法采礦罪”定罪處罰，最高可處7年以下有期徒刑，并處罰金。這一司法解釋的出臺，彌補了法律上的空白，為打擊洪澤湖及周邊河道非法采砂犯罪行為提供了有力武器，從根源上解決非法采砂問題提供了法律依據。2017年2月沭陽縣檢察院以非法采礦罪對7名犯罪嫌疑人（非法采砂者和運砂者）批準逮捕，這是江蘇首例適用新非法采礦司法解釋案件，意義重大，對洪澤湖非法采砂者、運砂者起到一定的震懾作用。

4.2 有“例”可鑒。河道、湖區非法采砂的現象在江蘇其它地方也出現過，2002年前的長江南京段、2016年前的宿遷駱馬湖湖區也曾長時間非法采砂猖獗橫行，兩地成功的治理模式和方法可以借鑒到治理洪澤湖及河道非法采砂治理中去。

法律的完善和執法主體的明確是長江南京段治理采砂的根本之策。2012年，《長江河道采砂管理條例》頒布實施，讓治理采砂步入法制化軌道。南京市以此契機，建立治砂領導小組，副市長親自掛帥，推進采砂管理行政首長制，組建專門執法隊伍，形成了以水政主管部門為執法主體、多部門配合的局面，形成了執法資源有效整合、執法信息互通的局面，保證了執法的高效。

曾參與駱馬湖打擊違法采砂的宿遷市水利局一位工作人員介紹，駱馬湖湖區打擊非法采砂得到了江蘇省委、省政府的大力支持，時任常務副省長兼任駱馬湖打擊非法采砂領導小組組長，靠前指揮，徐州、宿遷兩市通力合作，有效地解決了頑疾。洪澤湖和駱馬湖非法采砂問題是相似的。根治洪澤湖非法采砂問題，在省政府領導下，宿遷、淮安兩市統一行動，湖上、岸上形成合力，共同重拳出擊，達到事半功倍。

4.3 有“勢”可為。非法采砂引起國家部委和省級政府的重視，水利部、國土資源部、交通運輸部、江蘇省和山東省聯合發文《關于在南水北調東線輸水干線洪澤湖駱馬湖至南四湖段全面禁止采砂活動的通知》，以及江蘇省水利廳連續三年實施了打擊洪澤湖非法采砂“利劍”行動，為徹底解決洪澤湖及通湖河道非法采砂問題提供了良好的時勢。

4.4 “多”方合作。洪澤湖湖區水政主管部門和沿湖縣、鄉政府加大合作打擊力度，做到緊盯湖中，管住岸上。一是不同縣域水政執法主體部門之間通力合作，實施聯合跨界打擊，壓縮流動盜采空間。二是推進湖區及河道采砂管理行政首長制，充分發揮各級政府屬地管理職能。三是精準打擊，緊盯重點區域、重點目標、重點時段，提高打擊效力。四是切斷非法采砂運輸通道，禁止湖區及河道非法開采湖（河）砂外運。五是清除沿湖沿河非法碼頭及堆放砂場、采砂船造船廠及維修點。六是執法需“嚴”，依法、依紀、依規、嚴厲打擊和查處非法采砂、運輸犯罪嫌疑人、涉黑涉惡犯罪行為、“黃牛”及充當“保護傘”的幕后人員，及時起訴審判宣告，打擊非法采砂的囂張氣焰。

4.5 長“效”管理。為長期有效遏制非法采砂破壞水生態的頑疾，一要強化水政執法基地和隊伍建設，開展日常巡查執法，發揮職責職能作用。二要健全合作各方聯動機制，加強“湖區、岸上”信息交流，確保信息真實、暢通。三要堅持群防群治，強化聯合聯動，完善監督網絡，提升監管效能。

平靜，是洪澤湖生態發展的生命線。打擊洪澤湖非法采砂“利劍2017”大幕已啟，緊盯湖中，管住岸上，騷亂的洪澤湖恢復平靜指日可待！endprint