淺析礦產資源開發行業之國進民退

趙輝+董妍

摘要自2005年國務院開展全面整頓和規范礦產資源開發秩序工作以來，全國礦產資源開發秩序得到全面改善，緊隨其后的礦產資源開發整合及深化整合工作進一步深化了前期的整頓和規范成果，礦產資源開發秩序得以進一步的規范。然而，前期工作成果并沒有徹底解決礦業開發中的所有問題，其間深層次矛盾近年來則逐步顯現了出來。下面本文將分析一下當前礦業開發行業中存在的問題，并就礦業開發中“國進民退”的必要性進行論證。

關鍵詞礦產資源；資源開發整合；國進民退

1當前礦產資源開發現狀

改革開放以來，我國礦產資源開發行業發展迅速，為經濟社會建設作出了重要貢獻。但是，由于多方面歷史性因素，礦產開發一度呈現“多、小、散、亂”的局面，不少地方還存在礦中礦、礦區范圍重疊、礦界不準等問題，嚴重影響安全生產、環境保護和資源合理開發利用。為了徹底解決礦產資源開發中存在的各類問題，國務院下發《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》，決定從治亂、治散、治本3個方面對全國礦產資源開發活動進行全面整頓規范，并在此基礎上開展了資源開發整合工作。考慮到整合工作的復雜性和艱巨性，2006年12月，國務院辦公廳又轉發了國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知，對礦產資源開發整合工作作出專門部署；2009年10月，經國務院同意，國土資源部、發展改革委、公安部、監察部、財政部、商務部、環境保護部、國家工商總局、國家安監總局、國家能源局、國家煤礦安監局等12部門聯合印發通知，召開全國電視電話會議，進一步推進礦產資源開發整合工作。通過幾年的努力，在各地、各部門共同努力下，全國礦產資源開發秩序明顯好轉，資源開發整合工作也取得了明顯成效。全國礦山數量從2005年的12.7萬座減少到2010年的11.3萬座，凈減少11.2%。在礦山總數大幅下降的同時，重點礦種的產量不降反升，以大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦產開發格局初步形成。

2當前礦產資源開發中存在的問題

隨著近年來管理工作的深入，各地秉承礦產資源勘查開發的從嚴審批和加強監管的總體要求，在礦政管理方面積極探索，從礦業權的出讓、審批到監管以及各類違法行為的查處工作也日趨規范，礦產資源開發行業中小散亂問題基本得到解決，礦產資源開發秩序得到了全面提升。與此同時，礦產資源開發中所存在的新的深層次問題便逐漸顯現了出來。概括起來有以下幾個方面。

2.1政策層面

近年來，隨著市場經濟的發展，國家鼓勵社會民營資本參與投資部分礦產資源的開發行業。新的要求中明確的提出了在采礦權的出讓階段各級審批部門原則上要采取招標、拍賣或掛牌的公開競爭方式出讓采礦權。在以上幾種出讓方式中掛牌又以其操作程序簡單、過程陽光透明、實施成本較低成為了各地審批機關出讓采礦權的首選。而此種出讓方式在相當長的一段時間里為審批機關的采礦權出讓工作提供了一條簡單、高效、陽光的工作方式，且最大限度地保障了采礦權競買的公平公正，也最為廣大投資人所接受。而此種方式的核心就是采礦權競買價高者得之。這其中的問題就是競爭的過程所起決定因素的是投資人的經濟實力，其結果就是取得采礦權的投資人一定是經濟實力最強的，而其技術實力、企業承擔社會責任的信譽度等這些在企業的經營管理過程中才逐漸顯現的因素則往往被忽略了。如果說采礦權人的技術實力可以通過后天的學習培訓包括新設備、新工藝的引進和政府的引導逐步實現的話，企業承擔社會責任的信譽度則完全取決于其自身主管能動性。而這一條則恰恰是我國改革開放的總設計師鄧小平同志提出的“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富裕”政策的核心。原因很簡單，在市場經濟的條件下政府對非國有企業背景的合法采礦權人的影響幾乎可以忽略。如果一個企業沒有致富后回報社會、投資公益的意識社會也只能接受而無法改變。

2.2生產經營層面

應該說一個礦山企業的生產經營已經走出了摘個果子就能賣的階段。現階段礦產資源的開發必須嚴格按照一套規范的程序進行，在監管這個體系，包括制定的各種規范、制度這個管理層面已經較為成熟。從審批前置條件的設定到批后監管都是圍繞采礦權人在不影響周圍自然環境、居住環境和社會環境的前提下進行開發經營。但是礦產資源開發中的采富棄貧、超能力生產等現象還是有發生，而且這些問題越來越隱蔽，在日常監管中不宜發現。

近年來，隨著國家在基礎設施建設的上投入和經濟的迅速發展，礦產品的需求日益擴大，礦山企業也迎來了一個黃金發展期，許多企業可以說是日進斗金。個人資產的增加使企業主產生了再次投資擴大生產的意愿。而人們也漸漸認識到了資源的不可再生性也必然使礦產資源的開發成為了具有穩定收益的行業。因此，原有的礦山企業主和手中有些資金的投資人都把眼光投向了礦產資源開發行業。

采礦權的公開出讓解決了采礦權審批中的廉政隱患，也為當地政府帶來了一定的財政收益。而這水漲船高的行情并沒有嚇退廣大的礦業投資者。以至于隱藏在各地“地王”背后的“礦王”也不時出現，如：某建筑石料礦山不足千萬方的儲量竟然賣出了上億的天價，雖然其光芒被“地王”掩蓋，但這種現象也非常值得深思。虛高的價格是否符合經濟規律在當時來說可能被打了個大大問號。從經濟利益方面來看，考慮到資本的趨利性，采礦權人在獲取采礦權時必然是算定了有利可圖才報出價格，而遠遠高于平時的拿礦的成本，如何實現收益。毫無疑問，最終還是要通過開采礦產資源的收益來收回。開采成本的增加大大壓縮了自己的獲利空間，而這恰恰是這些礦山企業主所不能承受的。在這種前提下有誰會將錢再投到環保、民生等體現企業社會責任的這些高投入低產出甚至無產出的方面，如果說這些還能承受的話，怕就怕那些礦山企業主為了利益會突破環境、甚至越過安全的紅線。

反之，如果政府出讓礦權，嘗到采礦甜頭的投資者會不會報出下一個天價呢。而一旦能夠實現利益的如此往復也是必然。

2.3幾點建議

自改革開發以來，一部人先富起來的目的已經達到，在帶動周邊的人和地區共同致富的方面還有待觀察。本人認為在已經富了一批人的礦業開發領域，“國進民退”勢在必行。具體有以下幾點。

1）國有企業生產技術優勢明顯。自2007年下半年，全國開展礦產資源開發整合工作以來，抓大關小是主要手段，大型礦山的規范性要遠遠優于中小型礦山。而國有礦山企業無論大小在技術先進性、生產的規范性和生產的安全性等方面，實踐證明是經得起考驗的。

2）國有企業的管理規范。國有企業的管理制度、經營制度、生產制度、財務制度以及職工的生活保障方面較為規范。反觀私營企業在追求利益的路上往往是容易忽略制度的建設和管理的規范性。而由此依法的問題則往往有政府在買單。對于享受了國家政策先富起來后的一部分人這不能不說是。

3）國有企業在履行社會責任方面更有擔當。對于礦產資源開發這類行業，由于行業的特殊性更加適合國有資產的介入。因為相對來說開采的礦產資源的收益風險遠遠低于其他行業，一旦國有企業能夠實現穩定的盈利，它在解決就業、職工福利、礦區周邊環境的保護、周邊行業的帶動等方面貢獻更能夠體現其社會責任方面的擔當。在很多私營企業都不能保障自己職工享受應有的待遇“五險一金”的時候，很多的國營企業已經在安置下崗職工方面走在了前面。相信很多人也了解到了老牌的國有大型煤礦在建設礦區醫院、學校和周邊基礎設施上的投入已經為礦區周邊的群眾就醫、出行、子女上學等方面提供了民生紅利。

4）國有企業能夠保障國家收益。因礦產資源的不可再生性，基本能夠保障從業者的利益，因此國有企業從事礦產資源的開發可以充分體現礦產資源國家所有的權益。

現階段在市場經濟的前提下還不能完全實現礦產資源開發行業的“國進民退”，因此建議在采礦權準入條件上要充分體現采礦權人在保障民生方面的責任和義務，同時也可以考慮在出讓采礦權是增加群眾聽證環節，從而保障國家的社會權益，最終逐步實現整個行業的“國進民退”。endprint