排污權與排污許可制銜接探析

吳婷婷

(福建省環境科學研究院，福建省排污權儲備和管理技術中心，福建福州 350003)

排污權與排污許可制銜接探析

吳婷婷

(福建省環境科學研究院，福建省排污權儲備和管理技術中心，福建福州 350003)

排污許可制作為新時期我國固定污染源環境管理的核心制度，融合了總量控制制度，將為排污權交易提供統一的污染物排放數據。為做好排污權與排污許可制的銜接，以排污許可制為基礎，分別從法律屬性、核算辦法和運行機制角度與排污權進行對比分析，并提出排污權與排污許可制銜接的若干建議，為新時期排污權工作的開展提供參考。

排污權；排污許可制；排污許可證

排污權交易思想，由美國經濟學家戴爾茲(J. H. Dales)在20世紀60年代末首次提出，其主要思想就是在傳統的環境管理制度中引入市場機制，在控制污染物排放的同時，鼓勵企業通過減排自由支配其富余的排放量指標[1]。“十二五”期間，排污權有償使用和交易工作作為配置環境資源的重要經濟政策和深化污染減排工作的重要抓手及市場手段，已引起政府和社會各界的高度重視。

2016年11月10日，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，明確了控制污染物排放許可制(以下簡稱排污許可制)是環境保護主管部門的執法依據、排污單位的守法文書以及社會各界的監督平臺。通過排污許可制核心地位的建立，銜接環境影響評價管理制度，整合總量控制制度，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據。面對國家排污許可制的出臺，為做好排污權機制與排污許可制的銜接，本文通過對排污權銜接排污許可制的若干問題進行分析，為全國排污權工作的開展提供參考。

1 排污權與排污許可制概述

1.1排污權

排污權，是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量，其實質就是運用市場刺激機制，鼓勵企業采用低費用、少污染的措施，以達到污染源合理布局、資源優化配置的環境管理經濟手段[2]。通過排污許可證的發放，將某個行政區域內以環境容量為基礎的污染物排放總量分配給每個排污單位，使企業獲得環境資源的產權。在利益最大化的導向下，污染治理成本低的企業通過運行減排設施降低污染物的排放量，并將剩余的排污權在市場中出售獲利，最終實現以排污權為標的物的有償轉讓[3]。

我國從20世紀80年代開始開展排污權交易試點，總體經歷了起步(1987—2000年)、試點探索(2001—2006年)和試點深化(2007年至今)三個發展階段。自2007年國務院辦公廳印發《進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》起，排污權交易試點進入試點深化階段。經過近10年的試點深化，通過“自下而上”試點方式的開展，各省市根據各自特點，開展情況各異，形成了地方特色的排污權機制。

1.2排污許可制

20世紀50年代后期至70年代，隨著經濟的發展，國際環境問題日益突出，頻頻發生的污染事件也引起世界各國的廣泛關注。美國、日本、澳大利亞等發達國家逐步以“污染預防、常規性監督管理和危機控制與救濟”的理念作為指導思想，通過整合相關環境法律法規，構建相關的環境管理體系[4]，建立起排污許可證制度。

經過多年的發展，各國為保障排污許可證制度價值的時效性，通過立法的方式對其加以規范，并使排污許可成為排污者守法、維護自身合法權益的工具，環境管理的重要手段以及環境行政機關依法管理環境問題的法律依據[5]，成為世界各國最常見的環境管理制度之一[6]。

我國排污許可制是以固定源為管理對象，是一項將環境質量改善、總量控制、環境影響評價、污染物排放標準、污染源監測、環境風險防范等環境管理要求落實到具體固定源的綜合管理制度[6]，預計到2020年實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。

2 排污權與排污許可證對比分析

排污許可證作為排污許可制“一證式”管理的核心，是排污權的確認憑證、排污交易的管理載體。排污權與排污許可證銜接的關鍵在于排污單位主要污染物總量控制指標的銜接。排污權和排污許可證的對比如表1所示。

表1 排污權與排污許可證對比

從表1可以看到，初始排污權和許可排放量在核算依據、確權方式、污染物種類及有效期限上均存在不同，卻又有交叉點。在銜接的過程中應著重從以下幾個方面考慮。

2.1法律屬性分析

排污權交易理論起源于科斯(Ronald Coase)所提出的“通過產權的清晰界定來獲得資源配置的效率”論斷[7]，是在環境危機出現之后學者基于排污許可制度的一種演繹。產權理論認為，權利的界定是市場交易的基本前提，產權清晰界定是價格體系有效運轉所依賴的制度條件，因此在實際制度建設中，排污權交易市場不應由政府干預占主導，政府的職責應是界定清產權[8]。當環境容量被政府以初始排污權的形式、通過行政確認的方式分配給排污單位，并賦予了固定的有效期限后，排污權隨之即成為排污單位的資產產權，在有效期范圍內，排污單位可以將通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少的污染物排放量，按照排污權交易規則進行買賣。

不同于排污權，排污許可證中的許可排放量是行政許可屬性，并不具備市場交易的性質。年許可排放量的有效周期以排污許可證核發時間起算，滾動12個月。排污單位可根據生產情況每年調整許可排放量，政府可通過行政手段，根據排放標準、企業規模、設計產能、區域環境狀況等的變化，對其進行許可。在與排污許可制的銜接過程中，應著重考慮二者的法律屬性和有效期特性。

2.2核算辦法分析

作為一種資源，環境容量本身具有可分性和有限性，在一定時期內，隨著經濟的增長，環境容量將成為一種日益稀缺的資源[9]。根據科斯定理，要實現資源的最有效配置，建立容量資源市場，明確不同經濟主體對環境經濟容量的權利就成為必然選擇。

初始排污權的分配是排污權市場交易的基本前提。美國國會在圍繞《清潔空氣法》修正案的辯論中，提出了3種初始排污權分配模式：免費分配模式、固定價格出售模式及公開拍賣模式。其中，免費分配模式是初始排污權分配的主要方式。經過10年的試點深化，我國在初始排污權分配上主要按照新老有別的原則，由環保部門按照污染源管理權限核定，以無償取得為主，逐步向有償取得過渡。對于新增項目的初始排污權，根據環境影響評價結果核定；對現有排污單位，按照污染物績效排放量和環評批復量取小的原則核定，各省份在績效排放量的核算上有所不同。

排污許可證中的許可排放量是排污單位的總量控制要求。通過排污權有償使用和交易確定的總量控制指標是許可排放量核算的依據之一。對于新增火電機組，依據環境影響評價文件及其批復確定許可排放量；對于現有污染源，綜合考慮排污許可證申請與核發技術規范、環境影響評價文件及其批復要求確定；地方有總量控制要求且將總量指標分配到企業的，按照從嚴原則確定企業許可排放量。

對于進入集中式水污染治理單位處理的排污單位，在進行排污權核定時，部分省市按集中式污水處理廠執行的排放濃度標準和單位產品基準排水量核算重點污染物排放量。而《造紙行業排污許可證申請與核發技術規范》中規定，按照《制漿造紙工業水污染物排放標準》(GB 3544)或地方污染物排放標準規定，由企業與污水處理設施運營單位協商確定；如未商定的，按照《污水綜合排放標準》(GB 8978)中的三級排放限值、《污水排入城鎮下水道水質標準》(GB/T 31962)以及其他有關標準從嚴確定，并在排污單位的廢水處理設施排放口位置采樣。

對比初始排污權和許可排放量的核算辦法可以看到，在總量控制指標量銜接上，應設定初始排污權為企業進行排污權交易的基準線，許可排放量為初始排污權核定的最高限值，即初始排污權應小于等于排污許可證中登載的許可排放量。

2.3運行機制分析

總體上，排污權交易運行機制可以歸為兩類：信用交易機制和總量交易機制。在全國開展的排污權交易試點地區中，以總量交易機制為主。環保部門根據區域環境質量目標確定出本區域的環境容量，并據此推算出區域的總量控制目標，結合污染物排放標準，按照排污權核定原則核定各排污單位的初始排污權，實現污染物總量指標的分配。在實際運行中，全國尚未建立統一的排污權交易平臺，已開展排污權交易的省(市、區)以各自建立的排污權管理平臺為主，排污單位向環保部門申請后，由環保部門進行核定。

排污許可制改變了單純以行政區域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排考核辦法，向企事業單位污染物排放總量控制轉變。許可排放量的確定，由企業根據總量控制要求，按照排污許可證核發與申請技術規范在國家排污許可證核發系統中統一申請，并由環保部門進行確認。對比排污權與排污許可制的運行機制可以看到，排污權以總量交易機制為主，而排污許可制以企業為單元，企業的許可排放量總和即為區域總量。

3 加強排污權與排污許可制銜接的建議

當前，排污許可制作為我國固定污染源環境管理的核心制度，實現企業環境行為的“一證式”管理是未來環境管理的主要目標。在排污許可制的推行過程中，應增加排污權有償使用制度作為配套排污許可證的經濟手段，完善排污權交易制度，賦予許可排放量以靈活性[6]。

(1)法律屬性的銜接。排污權作為產權屬性，而排污許可證中的許可排放量作為行政屬性，建議在實踐過程中，在對排污權與排污許可證的有效期進行銜接時，除需重新核定排污權等情況外，還應保證已核排污權的合法有效性。對于已經核定或分配的排污權，應在排污許可證副本中載明排污權的種類和數量，保障排污權的法律地位；在排污單位的污染物排放總量控制目標未發生變化且未重新核定初始排污權時，其有效期限未滿時，應保留原有有效期。在排污許可證有效期到期或換證時，則應重新核定初始排污權。

(2)核算辦法銜接。“一證式”管理后，許可排放量是排污單位的總量控制要求，排污權作為總量控制要求之一，在總量控制指標核算辦法的銜接上，應設定初始排污權作為企業進行排污權交易的基準線，許可排放量作為初始排污權核定的最高限值，即初始排污權應小于等于排污許可證中登載的許可排放量。對于進入集中式水污染治理單位處理的排污單位，由于排放標準濃度限值選取口徑的不同，應同步載明排入外環境和集中式水污染治理單位的排放限值，后期監管時建議設定不同的監管點位，同步制定特殊狀態的監測管理要求[10]，以保證排污單位合法正常運行。

(3)運行機制銜接。建議對環境質量不達標地區，以環境質量不惡化為前提，全面開展新建項目排污權有償獲得；對監測基礎好、監管水平較高的行業和污染物，推動有條件的地區試點實施排污權交易。建立以國家排污許可證核發系統為基礎的排污權交易管理平臺，將排污許可證中的污染物排放數據作為排污權核定的依據。在核定初始排污權時，以許可排放量為上限；在核定可交易排污權時，以減排設施前后的實際排放量作為核算基數。建議在國家層面統籌初始排污權有償獲得及排污交易的制度設計、具體規定，做好基于排污許可證的財政、價格、信貸、金融等機制的制度設計，激發地方政府、企業的內生動力。

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Discussion on Connection Between Emission Rights and Environmental Permitting System

WU Ting-ting

(Fujian Provincial Academy of Environmental Science, Fujian Provincial Technology Center of Emission Storage and Management, Fuzhou 350003, China)

As the core of environmental management for stationary pollution source in the new era, the environmental permitting system, integrating total pollutant emission control, will provide unified pollutant emission data for emission trading. In order to better connect emission rights with environmental permitting system, this paper compared the two systems in terms of their legal attributes, accounting method and operating mechanism, and proposed several suggestions on their better connection. The paper could provide reference for the development of environmental permitting system in the new era.

emission rights; environmental permitting system; pollutant discharge permit

10.14068/j.ceia.2017.05.007

X323

： A

： 2095-6444(2017)05-0032-04

2017-04-21

吳婷婷(1987—)，女，助理工程師，碩士，主要從事排污權政策研究，E-mail：wtt1221@163.com