PPP1.0：成果與問題

中國的PPP可以分為1.0版和2.0版，在2017年7月之前，我們可以認(rèn)為是1.0版。1.0版的顯著特征是在發(fā)展階段上處于初級階段，雖然快速發(fā)展，但不夠規(guī)范，也不可持續(xù)。但1.0版在中國PPP發(fā)展過程中具有極其重要的作用，在多年的發(fā)展中取得了重要的發(fā)展成果。

一、PPP1.0取得的重大成果

（一）PPP運行數(shù)據(jù)良好

根據(jù)財政部PPP中心的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2017年6月末，按照財政部相關(guān)要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目有13554個，總投資額達16.4萬億元，覆蓋全國31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團，19個行業(yè)領(lǐng)域；在全國入庫項目中，已簽約落地的項目有2021個、投資額達到3.3萬億元，覆蓋除天津、西藏以外的29個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團，19個領(lǐng)域整體項目落地率為34.2%。且PPP落地項目投資額占固定資產(chǎn)投資比重的上升，表明中國已成長為全球最大的PPP市場，PPP落地速度加快，對經(jīng)濟的拉動效果逐步顯現(xiàn)，PPP改革取得的成績值得肯定。

根據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，示范項目的平均落地周期在11-12個月左右，也即PPP示范項目自入庫到落地大概一年時間，整體PPP項目落地平均周期可能略長，但隨著PPP模式逐步成熟和規(guī)范，整體項目落地周期都將縮短。2016年1-6月，新增入庫項目2401個，7-12月新增1975個，2017年1-6月新增2294個，2017年下半年大概率維持在2000個左右。因此，排除不能落地項目的干擾因素，2016年新增入庫項目數(shù)和2017年新增項目入庫數(shù)大抵相當(dāng)，對于2017年和2018年的落地有支撐。

PPP項目大都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，存在2-3年的建設(shè)周期，也即從項目落地開始至項目建設(shè)完成大概需要2-3年時間，期間PPP項目持續(xù)投資。因此，2016年落地的項目建設(shè)周期大概分布在2016-2018年，2017年落地項目大部分分布在2017-2019年。所以，即便2017年入庫規(guī)模大幅回落（數(shù)據(jù)顯示并未回落），2017年P(guān)PP實際投資仍將受到2016年項目投資支撐。

（二）PPP融資方式豐富多樣

經(jīng)過多年的發(fā)展，中國的PPP融資方式也得到了巨大發(fā)展和完善。目前來講，PPP融資的主要方式有以下幾種。

1.PPP項目成立期融資方式

項目公司設(shè)立時，社會資本方作為重要股東，需要承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任，而社會資本方尤其是大型央企，通常資產(chǎn)負(fù)債率較高，有“出表”需求，出資意愿較為薄弱，出資比例較為有限，一般會尋求外部支持。但鑒于許多金融機構(gòu)直接股權(quán)投資受限，因此，項目資本金是PPP項目融資的頭號難題。現(xiàn)在較為常見的是用PPP基金、專項建設(shè)基金、資管計劃等來滿足資本金的強制性要求。

2.PPP項目建設(shè)期融資方式

從現(xiàn)金流上看，項目建設(shè)期內(nèi)只有支出，沒有收入，是資金需求最大的階段，項目公司成立初期到位的項目資本金自然難以滿足需求，需要繼續(xù)對外融通資金，較為常見的融資工具有財政專項資金、項目貸款（包括銀行貸款、信托貸款、委托貸款等）、PPP項目專項債、融資租賃等。

3.PPP項目運營期融資方式

2016年12月26日，發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，PPP項目資產(chǎn)證券化正式啟動，為處于運營期的PPP項目融資指明了新方向。PPP項目資產(chǎn)證券化是以PPP項目未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計進行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券的過程。它是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。

4.PPP項目退出期融資方式

對社會資本而言，PPP項目期限問題是一個極大考驗，社會資本退出難問題依舊存在。隨著PPP模式的逐漸完善，退出機制日趨多樣化，目前主要的退出機制包括IPO/新三板掛牌、并購重組和PPP資產(chǎn)交易。

（三）PPP立法步伐不斷加快

PPP模式在快速推進并取得明顯成效的同時，還面臨一些亟待解決的突出問題，包括合作項目范圍有泛化傾向、實施不夠規(guī)范、社會資本方顧慮較多、相關(guān)管理制度措施存在“政出多門”等現(xiàn)象。

2016年7月7日，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）立法工作進度，國務(wù)院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

近日，國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開向社會征求意見。規(guī)定了總則、合作項目的發(fā)起、合作項目的實施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責(zé)任等問題。

征求意見稿著力規(guī)范項目合作協(xié)議，規(guī)定政府實施機構(gòu)與其選定的社會資本方或者項目公司應(yīng)當(dāng)簽訂合作項目協(xié)議，并明確規(guī)定了合作項目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明的事項。

征求意見稿規(guī)定由國務(wù)院建立PPP項目工作協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)解決PPP項目合作中的重大問題，這樣從源頭上避免了“政出多門”的現(xiàn)象；規(guī)定了各職能部門及地方政府的監(jiān)管范圍，為今后PPP項目的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。

規(guī)范發(fā)展是推進PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動力和活力。而規(guī)范的PPP一定是建立在完善的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上的。

二、PPP1.0面臨的主要問題

中國的PPP仍處于發(fā)展初期，是PPP1.0版，雖然在發(fā)展過程中取得了很多重要成果，但也累積了不少問題。在嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險、融資受限的形勢下，部分政府和社會資本觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，對PPP模式理解不夠全面、不太正確：政府將PPP視為地方融資平臺的替代，是一種單純的融資工具；社會資本未擺正自身定位，如施工企業(yè)不具備運營資質(zhì)、不愿承擔(dān)運營風(fēng)險，只是為了獲得短期施工利潤；金融機構(gòu)參與PPP大多希望短期固定回報，不愿意以真股權(quán)形式參與，要求各種附加增信保障，從而導(dǎo)致“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”原則被違背，造成PPP項目的異化，PPP項目中出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象。endprint

1.從政府層面來看，對PPP的認(rèn)識存在偏差

一是支出責(zé)任“固化”問題。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。

二是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

三是適用范圍“泛化”問題。一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資，這會繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。

四是審批、決策“滯化”問題。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長、成本高。項目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認(rèn)識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。

五是信用“軟化”問題。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接損害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。

2.從制度層面來看，目前的制度尚有諸多不適應(yīng)之處

一是法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律法規(guī)對原先簽訂的PPP項目進行保護，如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

二是現(xiàn)行SPV公司管理規(guī)定不適應(yīng)PPP項目特點。SPV公司是政府與社會資本為建設(shè)或運營公共產(chǎn)品或服務(wù)而組成的特殊目的機構(gòu)，是PPP項目實施的重要載體。作為PPP項目的實施主體，現(xiàn)行相關(guān)機構(gòu)對項目公司的管理規(guī)定并不能適應(yīng)PPP發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）有關(guān)部門對項目公司的資質(zhì)規(guī)定不合理。目前，國內(nèi)對于項目聯(lián)合體的資質(zhì)要求不統(tǒng)一，有些地方甚至規(guī)定聯(lián)合體的每一方都必須有工程建筑資質(zhì)，這就在一定程度上限制了金融機構(gòu)作為投資者的進入。而從實際需要來看，如果金融機構(gòu)在組建聯(lián)合體時就提前介入，對于盡早確定融資方案和進行工程概算是十分有利的。

（2）施工企業(yè)需要為項目提供流動性支持。現(xiàn)行制度下，受項目投資周期長、資金規(guī)模大、審批流程復(fù)雜等多種因素影響，經(jīng)常出現(xiàn)項目資金銜接上的困難，存在一定的空檔期，需要施工企業(yè)提供流動性支持。這樣做必然增加施工企業(yè)的風(fēng)險和財務(wù)成本，導(dǎo)致其風(fēng)險與收益的不對等。

三是銀行對PPP的貸款管理制度不健全。作為以間接融資為主的國家，銀行貸款是PPP項目籌集資金的主要方式，但受多種因素影響，銀行對PPP項目發(fā)放項目貸款的積極性不高。一方面，銀行對PPP項目貸款仍沿用抵押、擔(dān)保等傳統(tǒng)模式。當(dāng)前銀行體系對PPP模式尚不熟悉，缺乏實施有限追索、無追索項目融資的經(jīng)驗，對PPP項目進行融資時多參照傳統(tǒng)貸款模式發(fā)放貸款，要求項目公司的股東對項目貸款提供抵押品或進行連帶擔(dān)保，而對項目未來現(xiàn)金流、項目收益權(quán)質(zhì)押、項目保險收益權(quán)質(zhì)押、履約擔(dān)保等間接擔(dān)保機制并不認(rèn)可。另一方面，銀行缺乏適應(yīng)PPP項目特點的審批制度。由于商業(yè)銀行對PPP項目貸款模式不熟悉，尚未開發(fā)出針對PPP項目貸款的量化審批機制，項目審批普遍采取一事一議的方式。此外，目前銀行信用評級系統(tǒng)尚未針對PPP項目特點建立起相應(yīng)的審查制度，從而使大多數(shù)PPP項目公司因缺乏相關(guān)財務(wù)指標(biāo)只能獲得較低的信用評分，進而增加了貸款獲取難度。

四是債券發(fā)行條件難落地。雖然在相關(guān)政策文件上明確取消了PPP項目發(fā)行項目收益?zhèn)呢攧?wù)指標(biāo)要求，但在實踐中，證券公司等業(yè)內(nèi)主體仍對此有所限制，加之PPP項目的杠桿率較高、收益率較低，導(dǎo)致很多項目收益?zhèn)鶡o法順利發(fā)行。此外，現(xiàn)行審核機制也與PPP項目設(shè)置流程存在矛盾，規(guī)定只有項目公司才能申請發(fā)行項目收益?zhèn)珜嵺`中社會資本往往需要拿到相應(yīng)的融資保證（如商業(yè)銀行出具的融資意向函——銀行融資意向函的目的在于確保項目公司成立后，可以獲得意向函中所確定的貸款）才可順利參加招投標(biāo)。

五是信用體系不健全使融資保險及擔(dān)保成本過高。當(dāng)前為提升PPP項目公司獲得銀行項目貸款的概率，迫切需要引入第三方保險公司的融資保險或擔(dān)保公司的融資擔(dān)保進行增信，但由于相關(guān)信用體系的不健全，保險公司和擔(dān)保公司只能通過收取高額費用來彌補其風(fēng)險，導(dǎo)致PPP項目融資成本升高。

3.從參與企業(yè)來講，對PPP缺乏足夠的耐心和長遠(yuǎn)規(guī)劃

一是運營內(nèi)容“淡化”。PPP項目要以運營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實際情況看，當(dāng)前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運營風(fēng)險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項目“重建設(shè)、輕運營”的傾向仍然嚴(yán)重。

二是部分PPP引導(dǎo)基金存在政企不分。當(dāng)前，為支持PPP發(fā)展，各地都積極行動起來，根據(jù)自身情況設(shè)立了一批PPP引導(dǎo)基金，一定程度上解決了PPP項目融資困難的問題，為PPP項目的落地實施發(fā)揮了積極作用。但與此同時，也應(yīng)該注意到當(dāng)前PPP引導(dǎo)基金因基金定位不準(zhǔn)確，存在著政企不分的問題，部分地方政府只想通過一定資金的資助來引導(dǎo)社會資本參與，未來可能導(dǎo)致風(fēng)險加速向政府集中，這對PPP的長期發(fā)展是十分不利的。endprint

三是資金退出渠道過于單一。從各地實踐來看，盡管金融機構(gòu)參與PPP項目的方式多種多樣，但歸納起來無外乎直接對SPV公司進行股權(quán)投資，通過基金等方式間接對SPV公司進行股權(quán)投資以及向項目提供貸款等。應(yīng)該看到，這些資金一旦投入，退出的渠道相對比較單一，主要是通過到期退出、事前雙方約定價格由社會資本或政府贖回等方式實現(xiàn)。由于PPP項目具有投資規(guī)模大、回收期長等特點，如果只能等到項目到期再退出，對于投資者尤其是財務(wù)投資者來說，風(fēng)險是相當(dāng)大的，很大程度上會影響金融機構(gòu)參與PPP項目的積極性。而如果一味地追求PPP項目資金期限的匹配，用足夠多的長期資金來實現(xiàn)項目資金期限的匹配，又會使項目公司因成本過高而陷入收不抵支的困境。

4.從資金來源看，存在錯配和來源單一問題

一是項目資金期限存在嚴(yán)重錯配。對于多數(shù)PPP項目而言，由于其資金規(guī)模大、回收期長，需要大量的長期資金相匹配。但現(xiàn)實中，受多種因素影響，社會資本普遍追求短期收益，不愿進行長期投資，因此，長期資金的提供非常有限，很難滿足大量PPP項目建設(shè)的需要。此外，受現(xiàn)行政策與風(fēng)險約束機制的束縛，保險資金、社保基金、養(yǎng)老基金等長期資金進入的積極性也不高，長期資金供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于資金需求量。而作為主要融資渠道的銀行貸款，融資期限相對較短、融資成本較高，對于低收益的PPP項目而言，無力申請到與項目周期相匹配的長期銀行貸款，不能實現(xiàn)項目期限與資金期限的完全匹配。而當(dāng)前部分項目公司為達到資本金比例的要求，與金融機構(gòu)簽訂的“明股實債”協(xié)議，雖然可以解決當(dāng)前SPV公司設(shè)立的要求，但隨著項目的推進，以及金融機構(gòu)償債期限的臨近，必然導(dǎo)致未來長期資金成本上升，SPV公司風(fēng)險的增加。

二是資金來源偏重于銀行貸款。當(dāng)前PPP項目一般都是相對單一的投資結(jié)構(gòu)、單一的還款結(jié)構(gòu)、單一的資金來源，不利于分散項目風(fēng)險，無法有效降低資金成本，人為增大項目的風(fēng)險。根據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)樣本案例的分析，在我國目前實踐的PPP項目案例中，東、中、西部地區(qū)的PPP項目普遍運用“貸款”這一融資模式，運用基金、股票、債權(quán)、信托和其他金融工具作為融資工具的PPP項目不多。貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個項目領(lǐng)域內(nèi)，貸款類金融投資類型的所占比例都超過了50%，這與我國現(xiàn)行以銀行為主的金融體系有密切關(guān)系。由于銀行貸款的期限相對有限，尤其是中長期資金供給嚴(yán)重不足，PPP項目對銀行貸款的過度倚重，難以滿足投資大、經(jīng)營期長且收益不高的PPP項目資金需求，更容易導(dǎo)致項目資金期限的錯配，為項目運行埋下風(fēng)險隱患。endprint