論行政征用及其法律控制

忻鵬宇

摘 要：行政征用制度在我國的法律制度中占有重要地位。筆者認為行政征用是指行政主體出于公共利益目的，依據法律之規定，以強制的方式取得財產所有權、使用權或勞務，并給予合理補償的制度。行政補償的原則是在公平正義的大原則之下的合理補償原則。本文在探討行政征用的基本含義和行政補償的基礎上指出司法和行政實踐中行政征用法律制度存在很多缺陷，并提供力所能及的解決措施。

關鍵詞：行政征用；行政補償；公共利益

迄今為止，我們還沒有一部行政征用法，也沒有形成系統的行政征用法律制度。我國現行行政征用制度主要散見于《土地管理法》及其實施條例，《傳染病防治法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《國家安全法》、《草原法》等單行法律法規中。行政征用法律制度中最為重要的制度——行政補償是一個歷久彌新的話題，也是最為關切相對人利益的環節，所以筆者認為在探討行政征用及其法律控制話題的同時主要是解決行政補償問題。

一、行政征用之行政補償探討

行政補償是行政征用最重要的制度，也是關鍵之一。只有解決了行政補償問題才能徹底解決行政征用中存在的不完善之處。

1.行政補償的含義

行政補償為行政法上之損害補償，“是指行政機關給予公益目的，合法實施公權力，致人民之生命、身體、財產遭受損失，而由國家給予適當補償的制度，又可稱之為行政法上之損失補償”，行政補償是指國家及其工作人員在合法的行使行政權力，執行國家行政職能的過程中，造成相對人合法權益的損害時，行政機關依法彌補相對人損失的一種補救性具體行政行為。

筆者給行政補償下一個定義：行政機關為了國家和公共利益，其合法行為給行政相對人的合法權利造成了損失，基于公平正義的原則給予相對人的損失合理彌補的行為或制度。筆者認為行政補償必須是行政機關的合法行為造成的損失才能夠適用，如果是濫用行政權力的違法征用就不是行政征用了，也就不適用行政補償。

行政補償的方式關系到是不是能夠給予相對人合理的彌補損失，一般各國采用貨幣補償，但也不乏其他豐富的補償方式。法國除了金錢給付以外，存在實務給付，例如在房屋征用中，可以給予房子主人金錢也可以給予類似的其他房子，也可以給予優惠的建筑貸款使得其重新蓋好房子。德國，除了金錢補償外主要是征收不動產過程中的調換土地，另外一種（現在不實用的）是支付有價證券在英國除了金錢補償以外還有一種強制補償方式：強制賣出土地，它是指因政府的合法行為使公民的私有財產無法合理使用，公民可以要求實施公權力的機構以正常的價值購買公民受損失的財產。我國的行政補償的方式也不只是限于金錢補償，還包括以下幾種：①實物，②返還財產，③恢復原狀，④用土地替代拆遷還建，⑤授予特許權，⑥給予某些方面的優惠，⑦其他的如增加工資，晉級，分配住房等。

2.行政補償的標準

行政補償的標準問題主要是補償的數額問題，這個數額問題得不到切實的解決將直接損害相對人的利益，由于實踐中補償標準不統一，造成了很多不公平的現象，有違社會的公平正義原則。我國現行法律法規中只有小部分提到了行政征用補償的標準，例如《土地管理法》、移民安置作了一些相關的規定，但沒有統一的法律規定。在補償標準問題上也有不同的說法，如完全補償說，相當補償說，公平補償說，合理補償說等。如法國在公用征收法第一部分明確表述為：“補償金額必須包括由于公用征收產生的全部直接的、物質的和確定的損失”日本采用正當補償說，并不要求全額補償，參照補償時社會的一般觀念，客觀公正的補償計算標準，得出合理的金額給予補償。

我國的實踐中傾向于采取合理補償說，也就是不完全補償，按照具體的地點，具體時間給予當時看來合理的補償數額即可。筆者在此建議我國可以吸取他國補償制度的優點，傾向于采取完全補償說，主要是從保護相對人的利益、公平正義原則的角度出發。合理補償中的“合理”如何鑒定始終是仁者見仁、智者見智的問題，合理補償也就是不全面補償，一個方面是因為行政補償的事項很多，難以具體的考量補償是否合理和全面，例如土地征用中補償方式多樣，除了金錢、實務補償可以簡單的斷定以外，其他如采取給予優惠，給予建筑方面的貸款，或者換取其他地段的土地等方式，是不是全面，是不是真的做到了公平正義都難以確定。所以筆者建議在總的原則上堅持全額補償，在具體補償事項和方式上做到合理公平。所以在制定相關法律的時候我們在行政補償這方面盡量做到科學，表述明確。不能給予過大的自由裁量權，造成新的不公平分配。筆者認為應該遵循以下原則：①公平合理原則，要求使得相對人受到的損失得到盡可能完全的彌補；②遵循行政法的補償基本原則——直接損失原則。行政補償和賠償均應該遵循賠償或補償直接損失的原則；③實際損失補償原則。損失多少補償多少，對于將來利益的損失，潛在利益的損失不給于補償。④物質損失補償原則。一般對精神上受到的損失不予補償。

二、行政征用法律制度存在的缺陷

行政征用制度存在的缺陷主要是現在行政補償制度和征用程序上面的不完善之處。補償制度存在的不足是根深蒂固的，由于我國一直強調國家利益高于個人利益，個人利益必須服從國家利益，所以我國普遍存在補償標準低，侵害相對人權益的現象。

三、我國行政征用的法律控制

1.完善行政征用法律體系的構建

制定統一的行政征用法律，在憲法中明確規定行政征用，特別是補償的原則，有助于實踐中的操作。憲法是最具有權威性的法律，只有在憲法中規定行政征用的補償原則才具有保障性。

2.完善行政征用和救濟程序

如筆者前面所述，我國的行政征用程序混亂，暗箱操作現象比較嚴重，最大的原因之一就是沒有完善的法律程序以及沒有明確的救濟程序。我國的憲法修正案明確規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是在具體的相關法律中沒有規定完善的程序，我們行政法程序法強調程序保障實體正義，尤其是在現有國家行政權強大的行政機關面前，弱小的行政相對人只有通過程序正義才能保護自己的正當權益。

借鑒國內外成功經驗，筆者認為我們行政補償的救濟途徑主要有行政程序和司法程序，行政補償的爭議在窮盡行政程序后，可以采取司法程序，司法程序是最重裁決程序。具體可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》等，也可以在相關法律中明確規定救濟的細則，如救濟的機關，救濟的操作程序，切不可模棱兩可，使得相對人無所適從。

3.確定補償標準和方式

首先，應該在法律上明確行政補償的原則，筆者認為總的原則是公平公正，但是鑒于實踐操作的復雜性，不可能做到完全補償，但不能抱著只是給予部分補償或者小部分補償的原則，要在公平正義的大原則下給予合理補償。其次完善行政補償的相關法律規定，如筆者在本文的前面所述，我國相關的法律制度缺失是造成行政征用法律制度不健全的主要因素，使得實踐操作中無法可依。例如我國的《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等有規定行政補償，如”貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定，具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。城市房屋拆遷的法律制度是行政征用制度中具有重大意義的一部法律，但是其他法律中極少有規定。

我們應該在公平正義的原則之下考慮合理補償，使得行政補償更加人性化。endprint