財政轉移支付制度的立法意義

胡會信

摘 要：我國的財政轉移支付制度自分稅制改革初見端倪，并逐步建立起以稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付等方式為支撐，符合社會主義基本要求的基本制度。由于各項制度相互獨立，尚未形成健全完善的轉移支付體系，因而轉移支付立法顯得尤為重要，尤其在宏觀調控、維護社會穩定、規范財政分配等方面意義非凡。

關鍵詞：分稅制改革；轉移支付制度；立法

自1994年實行分稅制財政管理體制以來，逐步實現國家財政收歸中央，集中力量發展國家急需解決的基礎設施建設、國防事業建設等需要中央統籌的工作，并且效果顯著。但是在增強中央財政統籌與保持地方的積極性方面，存在不可避免的矛盾，因此我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制要求的財政轉移支付制度。

一、財政轉移支付制度的構成要素

自1994年，我國開始進行分稅制改革，將財政轉移支付制度主要劃分為稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付，該制度具有中國特色社會主義和中央對地方的轉移支付為主的特征，有別于此前的轉移支付制度。

為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政對地方財政進行補助支出，從而形成了財力性轉移支付。該支付方式作為縮小地區財政差距的重要手段，構成了最主要的財政轉移支付組成部分，并以一般性轉移支付、調整工資轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等作為調節手段。

針對我國民生公共服務領域，中央財政主要通過專項轉移支付的手段，對特定宏觀政策及事業發展戰略目標進行補助。上述公共服務，中央財政不可能直接去做，只能以專項資金的形式進入地方財政系統，由地方利用專項資金對相關公共領域進行服務或者建設。而該補貼資金從取得到實際應用，以及專項服務完成后的驗收與監督，都是需要解決的問題。

二、財政轉移支付制度的必要性

中央與地方財政政策相互博弈，主要表現為兩個方面：一是中央需要集中全國的力量發展基礎設施、國防設施等國家工程與盡量保證地方財政活性，從而保持地方經濟持續穩定發展的矛盾；一是中央財政抓緊落實的各項國家工程，無法事事親為與地方財政促進地方經濟發展，并接受中央財政委托開展國家工程的矛盾。為此，建立完善的財政轉移支付制度，在平衡中央財政與地方財政、保持國家事業與地方發展、加強中央與地方的有效配合之間，起了非常重要的作用。

三、以雄安新區為例

（一）財政轉移支付的必要性

為減輕北京的非首都功能，將經濟功能區不斷遷移，帶動環北京貧困帶經濟發展，2017年初國家宣布建立雄安新區。為完善建設規劃，習近平突出強調以下幾個方面：“一是建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現代、智慧城市。二是打造優美生態環境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市。三是擴大全方位對外開放，打造擴大開放新高地和對外合作新平臺。[1]”

新區的上述重點任務，并不是單純依靠剛剛成立的新區能獨立完成的，這就需要中央財政的轉移支付。筆者認為，如果單獨依靠預算支付，難以完成任務部署，這就需要借助中央財政轉移支付加以輔助。這是因為，預算制度對相關資金的預先支配屬于靜態政策，在銜接方面，事先的規劃發展往往與新區實際情況的動態變化存在矛盾。新區在建設過程中，需要在規劃、城建等諸多方面保證足夠資金的投入，具有實時性，而預算制度的預先性會因為財政資金的不足，限制新區相關工程的進行。

另一方面，預算制度僅僅是對資金的預算，無法對資金的實際應用、管理以及后續的資金監管提出準確的對策。預算制度僅僅規定的是財政投入的數額，但是財政資金投入后由什么部門來發放，由哪個部門來運作，財政資金的專屬賬戶的管理以及資金投入后資金的監督等都沒有明確具體的對策。

最后，預算制度無法解決中央各個部門與地方部門的銜接問題。目前財政轉移支付按照對口劃撥的方式向各中央部門進行支付，而預算制度在資金劃撥時間、地方政府申請方式等方面并無具體規定，因而預算支付與地方政府缺乏對接。

綜上，僅僅依靠單純的預算制度是無法規范好新區建設的財政轉移支付。

那么，各部委通過轉移支付輔之以預算制度，是否能夠相互彌補呢？

筆者認為，各部委的轉移支付制度因其制定部門的局限性，不可能解決跨越多個部門的支付問題。如果每個部委的轉移支付制度都在適用，一方面導致無法形成規范統一的管理。如果不是新區的建立，僅僅是雄縣某個部門要求修建某個工程，某個部委的規定足以，但是新區的建設，需要多個部門之間的密切配合，需要多個部委同時進行支付，如果分別適用各個部委的規定，那么會出現：各部委之間因內部管理制度的差異，影響相互配合和工作效率，并不利于新區建設。另一方面，工程規模龐大，需要部委協作共同支付，這時因沒有凌駕于各部委的有效支付制度，無法讓各部門協調工作。最后，因轉移支付的資金數額龐大，牽涉多個部門的給付，必然需要對資金的監管，但各個部委的分階段分部門支付，容易產生混亂支付、亂用專項資金，進而滋生腐敗。因此亟待立法予以規范財政轉移支付制度。

（二）財政轉移支付制度的立法意義

1、宏觀調控之需求

各地區間的財政收入差異主要取決于自然、地理、資源配置等因素，而經濟發展水平的差距則是最為關鍵的影響因素，從而導致了在同一財政政策、力度之下，不同地區收取的財政收入差距懸殊。在這種情況下，財政收入難以滿足地方公共物品的需求，更有匱乏者有可能會影響正常的政府機構及部門運作，但這并非全部歸咎于地方政府尤其是財政機關的“懶政”。正如約翰？羅爾斯所說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理思想體系的首要價值一樣。某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除通過法律規制。？？？”財政轉移支付可以實現資源配置和基本公共服務的平衡和普惠，達到全體居民的均衡。實踐中，可以首先通過一般轉移支付增加財政收入，使得政府機構維持正常運作，增強公共產品的供給能力，達到財政收入縱向平衡；此后，再利用專項轉移支付，進一步補充公共產品由于稅收差異所導致的缺乏，使財政待遇和生態環境對狀況基本相近的人群均衡分配，從而達到財政收入橫向平衡。

2、維護穩定之必要

在維護社會穩定的過程中，財政轉移支付作用巨大。落后地區經濟發展遲滯，就業率不高，社會穩定的基礎薄弱。中央在財政轉移支付過程中，可以加強對上述貧困地區的轉移支付力度。用一般財政轉移支出增加政府的財政收入：加大教育投入，提高國民的文化水平；加大財政轉移支付，鼓勵科技人員研發的積極性；增加轉移支付向社會保障方向傾斜，保障基層群眾“病有所醫、老有所養、老有所依”。通過財政轉移支付，改變整個地區的精神風貌，保障百姓的基本生活。

3、規范分配之需求

隨著國家綜合國力的提升，中央財政收入規模龐大，財政轉移支付作為一塊大蛋糕，各級單位、各個地方為爭取財政資金的轉移支付數額，滋生了各種腐敗等違法行為，造成了大量財政資金的消耗與浪費。為了保證財政資金的高效運轉，健全的財政轉移支付制度必不可少。

財政資金在分配過程中，考慮的是各級政府的財力與事權的對比關系，按照各級政府的財政收入水平、事情的輕重緩急、是否對國民的生活產生重大影響等方面，決定財政支持的地區與項目。雖然中央財政資金的數額龐大，但是由于我國幅員遼闊、人口眾多，地方政府需要支持的財政資金缺口很大，因此制定一套財政轉移支付制度是應急之作。

財政轉移支付制度，作為對國家財政分配的重要制度，僅僅依靠部門規章、地方政府法規等，是不能建立一套全國范圍內的制度的，因此財政轉移支付制度立法意義深遠。

參考文獻：

[1]新華社：受權發布：中共中央、國務院決定設立河北雄安新區，

http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/01/c_1120741571.htm，2017年4月1日

約翰*羅爾斯，《正義論》？[M].何懷宏等譯，中國社會科學出版社，2001：66