我國(guó)集體林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策

余旭

摘要 介紹我國(guó)集體林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析其發(fā)展的主要障礙因素，并提出了發(fā)展對(duì)策，包括規(guī)范與開(kāi)放林權(quán)流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、全面放開(kāi)商品林經(jīng)營(yíng)權(quán)、簡(jiǎn)化林業(yè)行政程序等，以期促進(jìn)我國(guó)集體林業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 集體林業(yè)；發(fā)展現(xiàn)狀；障礙因素；對(duì)策；中國(guó)

中圖分類號(hào) F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）16-0133-02

我國(guó)目前集體所有制林業(yè)由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠、經(jīng)營(yíng)自主程度低、投資渠道單一等原因，造成經(jīng)營(yíng)粗放、產(chǎn)出低。要破解這一發(fā)展障礙，政府要盡量少地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)，把政府服務(wù)性、事務(wù)性職能社會(huì)化，以保障市場(chǎng)公平和社會(huì)發(fā)展公平，進(jìn)一步規(guī)范與放開(kāi)林權(quán)交易市場(chǎng)，加強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，放開(kāi)商品林經(jīng)營(yíng)權(quán)，簡(jiǎn)化林業(yè)行政程序，以促進(jìn)林業(yè)公平發(fā)展，促進(jìn)集體所有制林業(yè)發(fā)展。

1 我國(guó)集體林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，盡管我國(guó)集體所有制林業(yè)發(fā)展迅速，但集體所有制林業(yè)產(chǎn)出較低。全國(guó)第八次森林資源清查表明，我國(guó)現(xiàn)有集體林地1.863 3億hm2，集體林蓄積54.25億m3，集體林面積占到全國(guó)森林面積的60.01%。但是，集體林蓄積只占到全國(guó)森林蓄積量的36.71%，平均蓄積量29.1 m3/hm2，是全國(guó)平均蓄積量（72.774 m3/hm2）的40%，是世界平均蓄積量（90.00 m3/hm2）的32.33%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)水平和世界水平[1-2]。

2 我國(guó)集體林業(yè)的主要發(fā)展障礙因素

（1）經(jīng)營(yíng)規(guī)模小不利于林業(yè)集約經(jīng)營(yíng)。20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初期，我國(guó)絕大部分集體所有制森林借鑒農(nóng)業(yè)土地承包到戶的做法，也采取“承包到戶”措施，集體所有制森林被分割“零碎化”給了林農(nóng)。這種做法，在當(dāng)時(shí)盡管解決了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，落實(shí)了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是被分割“零碎化”了的集體林地面積過(guò)小，不利于經(jīng)營(yíng)者投入進(jìn)行規(guī)模的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，還增加了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使集體林經(jīng)營(yíng)集約化程度低。

（2）林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠，林農(nóng)利益屢受侵害。一些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，特別是一些地方政府的政績(jī)工程，強(qiáng)征強(qiáng)占林地，林農(nóng)利益屢屢受到侵害。特別是有些林業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，打著發(fā)展林業(yè)的幌子，不少地方政府為了招商引資，強(qiáng)行將集體林地低價(jià)承包給開(kāi)發(fā)商，甚至于少數(shù)地方政府為此下達(dá)硬性指標(biāo)，對(duì)完不成指標(biāo)的就地免職，并動(dòng)用公檢法強(qiáng)迫簽訂承包合同，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部為了完成這些硬性指標(biāo)，不得不冒充林農(nóng)簽訂承包合同，這一做法在不少地方遺留了大量林權(quán)糾紛隱患，林農(nóng)至今為此投訴無(wú)門(mén)。

還有一些早期承包的集體林地即將到期，由于早期承包合同欠規(guī)范，到期后承包林地上的林木合理分割與林地恢復(fù)等矛盾不可輕視，存在較大的林權(quán)糾紛隱患。

此外，由于現(xiàn)有森林災(zāi)害責(zé)任制存在嚴(yán)重缺陷，森林災(zāi)害普遍存在瞞報(bào)現(xiàn)象，災(zāi)害責(zé)任“大事化小，小事化了”，導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)人為森林災(zāi)害無(wú)法追償損失，缺少依據(jù)獲得森林保險(xiǎn)補(bǔ)償。

（3）經(jīng)營(yíng)自主程度低，影響了社會(huì)資金投入的積極性。一是林權(quán)交易市場(chǎng)還很不完善，林地承包手續(xù)繁雜；二是林地使用手續(xù)審批復(fù)雜，特別是更換樹(shù)種、林種管理過(guò)嚴(yán)；三是林木采伐控制苛刻，經(jīng)營(yíng)者幾乎沒(méi)有采伐自主權(quán)。除了這3種影響經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的因素之外，還由這3種因素滋生出來(lái)的懶政、庸政與審批過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的腐敗，嚴(yán)重挫傷了投資者的積極性，直接增加了投資者的經(jīng)營(yíng)成本。

（4）投資渠道單一，過(guò)分依賴政府投資，投資風(fēng)險(xiǎn)高。主要表現(xiàn)在林業(yè)投資市場(chǎng)化很不充分，投資者多是根據(jù)政府決策與規(guī)劃來(lái)選擇投資的，投資渠道除了依賴政府投資外，就是投資者的個(gè)人投資，投資渠道單一，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)極高。如20世紀(jì)八九十年代豐產(chǎn)林熱中發(fā)展的杉木林、國(guó)外松林，三北防護(hù)林熱中發(fā)展的楊樹(shù)林，以及21世紀(jì)初商品林熱中發(fā)展的板栗林、油茶林、桉樹(shù)林、楊樹(shù)林等，在不同地區(qū)不同程度上都存在適地適樹(shù)、病蟲(chóng)害較重以及市場(chǎng)尚不成熟、市場(chǎng)不適應(yīng)等問(wèn)題，再加上林業(yè)投資周期長(zhǎng)的問(wèn)題，甚至造成了個(gè)別投資者的資金鏈斷裂。

3 我國(guó)集體林業(yè)發(fā)展對(duì)策

提高集體所有制林業(yè)集約經(jīng)營(yíng)水平與產(chǎn)出水平，不僅是增加林農(nóng)收入、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要措施，還是提高我國(guó)林業(yè)整體發(fā)展水平、促進(jìn)我國(guó)森林生態(tài)健康、增強(qiáng)森林生態(tài)服務(wù)功能的重要措施[3-16]。

3.1 進(jìn)一步規(guī)范與開(kāi)放林權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

簡(jiǎn)化林權(quán)交易程序，完善縣級(jí)林權(quán)交易平臺(tái)，降低林業(yè)經(jīng)營(yíng)承包與公司化門(mén)檻，適當(dāng)延長(zhǎng)林地承包年限，統(tǒng)一規(guī)范集體林地承包年限以及續(xù)包、繼承、再流轉(zhuǎn)等方法，定期發(fā)布更新林地、林木承包市場(chǎng)價(jià)格，一方面保護(hù)了林地、林木所有者權(quán)益，另一方面也保護(hù)了承包經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)和收益權(quán)，從而加速集體林地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3.2 加強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)林農(nóng)與經(jīng)營(yíng)者權(quán)益

結(jié)合現(xiàn)有森林法律法規(guī)與物權(quán)法律法規(guī)，制定林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，規(guī)范林地、林木征占用方法與補(bǔ)償方法，除了國(guó)家公益性建設(shè)之外，政府、林業(yè)行政主管部門(mén)不得插手干預(yù)林地與林木征占用和交易。

依照刑法中侵犯財(cái)產(chǎn)罪中的“侵占罪”或“職務(wù)侵占罪”，以及破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中“非法占用農(nóng)用地罪”，嚴(yán)厲打擊非法侵占林地、林木違法犯罪者。依照刑法中瀆職罪中“非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪”“濫用職權(quán)罪”或“玩忽職守罪”，嚴(yán)肅懲處非法插手林地林木征占用與交易公務(wù)人員。

建立公益訴訟制度，為林農(nóng)依法追償人為森林災(zāi)害損失、獲取森林保險(xiǎn)補(bǔ)償提供依據(jù)。依照刑法瀆職罪中“動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪”“ 動(dòng)植物檢疫失職罪”“濫用職權(quán)罪”“玩忽職守罪”“非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪”“違法發(fā)放林木采代許可證罪”，以及危害公共安全罪中“放火罪”“重大責(zé)任事故罪”“重大勞動(dòng)安全罪”“消防責(zé)任事故罪”“不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪”和環(huán)境資源保護(hù)罪中“單位犯破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”“盜伐林木罪”“濫伐林木罪”等，追究人為森林火災(zāi)、人為造成森林病蟲(chóng)害傳播蔓延以及濫伐、盜伐、非法侵占林地等范圍行為人的刑事責(zé)任。endprint

3.3 全面放開(kāi)商品林經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障林業(yè)投資者充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

商品林的采伐限額，只作為指導(dǎo)性采伐指標(biāo)，林木經(jīng)營(yíng)者可以自主安排采伐，節(jié)余采伐限額指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)。

林業(yè)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目，政府只提供資助性林業(yè)項(xiàng)目目錄，政府不得直接插手所有林業(yè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工與驗(yàn)收，所有林業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)及其全過(guò)程全部社會(huì)化，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由投資者自主選擇項(xiàng)目與工程種類，包括林種、樹(shù)種以及森林保護(hù)方式、森林經(jīng)營(yíng)方式等。

3.4 簡(jiǎn)化林業(yè)行政程序，取消一些不必要的林業(yè)行政許可與監(jiān)督

消除其中可能存在的腐敗成本，降低林業(yè)投資成本與風(fēng)險(xiǎn)，以吸引更多方式的林業(yè)投資。特別是要簡(jiǎn)化林木采伐、林權(quán)交易中各種復(fù)雜的程序，取消林產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)加工許可；建立林產(chǎn)品溯源體系，逐漸取消木材運(yùn)輸檢查和運(yùn)輸檢疫檢查；建立林業(yè)投資保險(xiǎn)機(jī)制，以轉(zhuǎn)移林業(yè)投資中的政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

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