地方政府債務適度規模研究

吳桃娥+凌眾一+胡勝

摘 要：我國地方政府債務在數額上已經非常大，限定地方政府債務的規模并且加以管理已經成為了一個不得不考慮的問題。對地方債務合理規模指標進行探究，運用GDP負債率、財政負債率、債務依存度、政府財務杠桿這四個指標構建指標體系。最后，從分稅制的改革、監管制度的落實等方面提出控制地方政府債務適度規模的途徑。

關鍵詞：地方政府債務；適度規模；指標體系

中圖分類號：D625 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）27-0066-03

一、地方債務總體規模

我國地方政府債務數據急劇增長，據全國政府性債務審計結果公告截至2013年6月底，我國各級政府負有償還責任的債務206 988.65億元，負有擔保責任的債務29 256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元（見下表）。

從區域數量看，廣東、浙江、四川、江蘇等省是中國債務比例較高的省份，占總數超過1/3。從這個排名可以發現，各省的債務規模與同年的GDP收入排行以及經濟總量排名基本上是相當的。這就如同企業一樣通過一定程度的負債，利用財務杠桿，實現更好的資本利用率。

二、地方債務適度規模指數體系構建

地方政府債務是一把雙刃劍，既能促進地方經濟發展，也增帶來經濟運行風險，影響金融穩定與安全。地方政府債務適度規模是指，用相關指標進行度量地方政府債務規模使其保持在一個安全值以下，促進經濟續發展。

參照企業的評估指標，從償債能力和效用發揮兩方面出發建立指標思路，在參數獲取方面，這里本著綜合考慮影響地方債務規模的各種因素的原則，從宏觀角度主要考慮經濟國民生產總值及發展速度等。在微觀角度，需要考慮各地區的基礎建設有待完善的程度，政府的投資習慣、城鄉居民可支配收入等也會影響地方債務等。本文選取GDP負債率、債務依存度、政府財務杠桿等三個指標。

借鑒財務管理中對于企業償債能力的杜邦分析體系，將這三個指標如同地方政府債務的四個維度的指標，以及參數有機結合進一個體系，就構成了一個衡量地方政府債務適度規模指數體系（見下頁圖）。

三、地方政府債務適度規模控制措施

我國許多地方政府債務規模超出了合理的標準，必須采取一定的辦法，依照債務適度規模的評價體系，對債務規模進行有效控制。

（一）以適度規模為依據結構化調整中央與地方的稅收分配

國務院1993年，頒布了《關于分稅制財政管理體制改革的決定》，半數以上稅收收入是中央政府收入，這就不可避免地讓地方的財政顯得捉襟見肘，各個地方政府的債務呈井噴式增長。縱觀促使地方政府大額舉債的原因，不管是公共服務壓力的巨大，還是基礎設施建設的迫切需要，歸根結底，還是缺乏資金的問題，因此解決地方政府資金不足的問題，在控制地方政府債務規模的問題上顯得尤為重要，而作為政府財政第一大收入的稅收，自然在這里首當其沖。因此，完善稅制已刻不容緩。

為此，我們需要改革中央與地方的分稅制度，使得財權與事權得以平衡。筆者認為，比較好的分稅方式是將所得稅交給中央，增值稅交給地方，其他共享稅中，增加地方的分稅比例。原因是，在地方財政收入中，所得稅占的比例遠比不上增值稅，而且今天企業跨市甚至跨省乃至跨國都已經成為了家常便飯，若交給地方征稅，難度是很大的，因為其稅源控制相當困難。而伴隨著“營改增”的貫徹，增值稅的征收數額將顯著增加。在其他共享稅的分配中，諸如印花稅的94%歸屬中央，顯然留給地方的太少。

（二）強化債務審核

地方政府債務已經過于龐大，但在地方政府舉債審核上，依然缺乏有效機制。在審核方面，借鑒美國學制度，地方政府債務資金項目必須經審批。另一方面是數量限制，這一限制則要根據地方政府債務適度規模具體確定。照此標準，地方的權力機關必須擔負起審核債務預算的責任。與此同時，明確舉債主體，“誰借的錢誰用，誰借的錢誰還。”在制度上，監管上禁止以他人名義舉債的行為。同時，規范審核的程序，每一步都要進行嚴格的監管。

加強對融資平臺的監管，尤其是新型融資平臺的監管。首先，要進行分類管理，還需要整合現有的融資平臺，提升融資能力，控制融資規模，降低融資成本。明確融資平臺的監管主體，以便從外部加強對地方融資平臺舉債的監管，將地方政府債務規模控制在適度的范圍，地方政府的融資行為可以得到有效的規制。而對于“影子銀行”這類信用中介體系，應進行嚴格監管，不能成為政府監管的法外之地。其次，政府要對舉債行為進行科學的決策。避免隨意地舉債，舉債決策應充分走民主程序，避免草率舉債；舉債決策必須經過專家團隊的論證和計算，而計算的依據便是前文所述的合理規模，在合理規模的限制下，舉債才能更加理性。

（三）加強債務管理

地方政府債務控制采取前瞻性模式。自古避免風險講求防范于未然，因此，應該成立各地方政府的債務風險監控部門，著手建立各級政府債務風險的預警體系和評價指標，當債務規模超過適度規模時，應該有相應的風險提示。同時，完善地方政府債務風險信息的透明度，建立健全政府債務償還機制、評估機制和危機債務事件下的應急機制。除此之外，盡早設置預防政府債務風險的基金會，以便用于由于地方政府負債過大導致的信用危機或者其他突發性事件對地方政府信用的沖擊。

需要建立統一監控體制。采用統籌把控，分級管理的各級地方政府債務管理模式。依照政府債務適度規模標準建立統一的監控體系，由專門監管機構定期和動態監控地方政府債務，隨時掌握本級政府和下級政府的風險狀況。建立地方政府償債基金。債務償還不可避免地需要穩定的償債資金來源，地方政府要項目投資收益、財政結余資金或其他收入等按比例提取作為專用資金，建立起財政償債資金，專門用于地方政府債務償還，完善保障償債機制。

在監控過程中，應建立地方政府債務的預警系統。地方政府的債務風險在不同地方、不同時間的表現程度和方式是不同的，因此需要建立一套以地方債務合理規模相關指標為基礎，既符合地方財政債務現狀，又能準確反映地方債務風險程度的債務風險預警系統，以此來監測和防備違約風險的發生。這個地方財政風險預警系統，應該依照地方政府債務適度規模評估體系，包括債務依存度、GDP負債率、財政收入負債率、政府經營杠桿等內容。科學合理地測定地方政府債務的風險水平，并對風險水平合理分級。

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[責任編輯 陳丹丹]endprint