農財中心如何監督控制村集體坐支問題

田利娟

摘要：隨著新農村建設的不斷深化，農村集體財務問題成為中央及地方關注的重點問題，而監督控制不規范成為農村集體財務問題的癥結所在。創新農村集體財務監管機制、形成監督合力益于提升農村資金使用效率、為拓展新農村發展渠道提供財務保障、滲透反腐信心與決心。因此為了解決目前農財中心在資金坐支、制度缺失、管理混亂的問題，文章試圖基于農村集體財務的基礎性闡釋，著重從財務民主管理與監管機制角度分析問題成因及對策，期望對提升農村集體資金使用效率有所啟示。

關鍵詞：農財中心；坐支；對策分析

農村問題是中央高度重視的重要問題，近年來農村集體財務坐支引發各界討論。它不僅影響我國積極推進新農村建設進程，而且極大的破壞了新常態下經濟改革的群眾基礎。2016年年底修訂的新型村級財務管理制度明確提出，推進農村集體財務管理法制化、規范化、制度化，逐步實現“群眾滿意、運行規范、管理民主、制度健全”目標是當下中央及地方政府刻不容緩的責任。目前農村集體財務主要存在監管不到位、制度缺失、貪污、挪用、侵占集體資金等問題，但其中坐支問題尤其嚴重。基于此，本文試圖通過坐支問題的成因分析，著重研究如何避免和解決此類問題的發生。

一、農村集體財務概述

農村集體財務管理又叫村級財務管理，主要指農民經濟組織具有一切集體資金分配、使用等財務活動的控制、監督、核算。農村集體財務式歸屬于農村全體成員所有，主要可以分為三類：一是資源性資產，例如農村山林、水田等；二是非經營性資產，例如籌資、轉移支付、財政撥款等；三是經營性資產，例如農村里的企業。國家在2012年實行了《農村集體經濟組織財務公開規定》，其中明確規定農村集體收入包含資產處置收入、社會捐贈款項、救濟扶貧款項、上級專項補貼、投資收入、經營收入等多項收入。農村集體財務具有五方面性質和特點：一是農村財務不能與鄉鎮財務混為一談，必須與國有資產及各種集體經濟資產形式區分開來；二是農村財務管理的目標可以區分為高層目標和基本目標，其中高層目標是基于農民收入增長、農業實現增效、農村社會穩定考慮的，旨在解決農民問題；基本目標是基于單一的農村財務資金考慮的，旨在規范農村財務管理；三是農村集中財務實現的關鍵要素是民主管理和財務公開；四是農村機制財務管理的核心要素是維護每一個農民的利益，確保村民收益、村民管理、村民所有；五是農村集體資產屬于集體所有，任何單位不得挪用、平調、侵占集體資產。

二、農村集體坐支問題成因分析

（一）農村債務包袱嚴重，財務公開不規范

農村集體坐支問題的重要成因之一就是農村債務包袱嚴重、財務公開欠規范。其中債務包袱嚴重主要體現于兩方面：第一，村干部的債務清償意識薄弱，主要可以總結為“兩怕”和“兩有”，“兩怕”指的是怕得罪村里的部分“釘子戶”，不敢向其要回水田等資金，造成“拆東墻補西墻”的坐支問題；怕引火燒身，揭露自己的問題，急于挪用集體資金解決問題。“兩有”指的是一些干部持有“事不關己，高高掛起”的態度，“懶政”狀態使其在資金問題面前不得不調用部分集體資金彌補這一不足；部分村級干部對積重難返的債務束手無策，只能調用集體資產解決問題。第二，村里債務通常是一些時間較長的債務，甚至涉及諸多歷史遺留問題，導致若要推動發展，不得不調用其它集體資金。

財務公開不規范是導致坐支問題重要成因之一，一是無監督、不透明，財務賬簿多年不公布于村民，甚至有些村竟然沒有賬簿，嚴重缺乏財務規范約束力；二是形式化嚴重，在賬簿上輕描淡寫糊弄村民，甚至公布給村民的賬簿和實際賬簿不一致；三是白條抵庫，有些白條缺少審批人、證明人經手人的簽字蓋章，直接拿來充當取款憑證。

（二）村級財務監管制度尚待健全

目前村級財務監管制度是坐支問題發生的最主要原因，主要可以體現為四個方面：一是財務管理制度尚待落實，目前許多村的集體財務無章可循，村干部隨意建賬，隨意支取集體資產，導致集體資產流失嚴重；二是信息化環境下，村級財務管理缺乏信息化手段，村干部坐支問題完全依賴于人工檢查賬簿，而賬簿作假亂真一時難以辨認，監管效率低下；三是違規代價太低，部分干部挪用集體資金但付出代價太低，據調查我國平均每年就村級財務問題立案審查的村級干部達到15人以上，而撤職為20人以上，大部分村級干部挪用集體資金的代價是撤職，但撤職到立案審查的周期在3年以上，且違規機制不健全；四是集體資產財務管理風險規避、識別機制不健全，目前村級集體財務逐漸引入村官制度，這在一定程度上彌補了風險管理機制的不足，但在互聯網信息環境下，人工監管與風險預測是遠遠不夠的，必須建立健全信息化村級財務風險管理制度。

三、農村集體坐支問題的對策分析

（一）完善集體財務各環節民主管理制度

針對村干部坐支問題，需要著重完善集體財務各環節民主管理制度，主要可以著手于以下幾方面：第一，提升村級干部素質。尤其重點抓“關鍵少數”，一是進行警示教育，通過村干部培訓、看廉政警示教育片、庭審警示課堂、警示教育基地參觀、村級干部違紀案例解析等形式開展警示教育，對村級干部起到震懾作用，實現村級干部不想、不能、不敢坐支；二是強化教育培訓，提升村級干部組織能力、群眾基礎、業務素質、政治素質，積極推進“全國千名好支書”活動開展；三是要構建以經濟服務組織為補充、農民合作和集體經濟組織為紐帶、村務監督和村民自治為基礎、以村黨組織為核心的村級財務管理組織體系。

第二，重點抓財務管理各環節。一是引入村級干部審計制度，完善《農村集體經濟審計辦法》，引入社會中介機構對村級干部的審計監督，實現村級財務資金的收入支出即時監管；二是強化干部隊伍作風建設，深入落實“三嚴三實”的要求，確保村級干部按照“實、高、新、嚴、細”的高標準，在做人做事中嚴格要求自己，努力踐行“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的核心價值觀；三是要分級把關，農村集體財務管理必須在民主基礎上，嚴格通過村監會主任、村報賬員、村出納、村主任、村書記層層把關審核簽批，鄉鎮政府把好對村干部資金的使用和監督。endprint

第三，提升財務民主管理水平。一是通過電視、觸屏、公開欄的方式公開村級財務情況，維護村民對集體財務的監督權、決策權、參與權、知情權；二是嚴格按照財務制度的執行，推進“三年一審”、網絡化管理、銀行賬戶管理、逐筆明細公開的村級財務管理制度落實，與銀行合作共享系統信息，一旦對公賬戶有所變動，銀行會自動以短信等方式通知村監會主任、村委會、村支書等；三是完善村級干部的三費、報酬津貼支出制度，推進非生產性行為支出的程序化和標準化。

（二）創新農村集體財務管理監管機制

創新農村集體財務管理監管機制是嚴禁坐支問題的最有效措施，具體在互聯網信息環境下可以著手于四種機制創新：第一，違規機制創新，落實違規責任追究，充分發揮威懾作用，要按照誰檢查誰落實問責的工作原則，切實抓好對村級集體財務管理違規行為的處理處罰，對集體財務管理的一般性差錯和遺漏要落實整改責任限期整改，對嚴重違規行為要給予經濟處罰和紀律處分方式嚴格問責，對重大違規的責任人員要區分責任大小嚴格問責，防止以經濟處罰代替紀律處分、只問責財務經辦人員與操作人員而不問責具有審核審批權限的村級干部人員。

第二，審計監管機制創新，以經濟責任審計為切入點，推進村級集體財務審計監督全覆蓋，積極穩步推進經濟責任審計工作，使經濟責任審計從村干部離任審計向任中審計，從事后監督向事中、事前監督的轉變，實現審計監督的常態化、長效化 ，促進干部主動作為、有效作為。一是要建章立制，夯實財務管理制度基礎；二是堅持原則，實事求是，根據審計查證或者認定的事實，依法依規對相關村級干部進行客觀評價；三是轉化成果，促進干部履職，充分發揮經濟責任審計信息共享、結果利用的作用，形成干部經濟責任審計與績效考評、干部考核等工作相結合的機制。

第三，聯動監管機制創新，實施各鄉鎮、村級聯動監管機制，在村級內外部、上下級之間充分實現橫向、縱向的協調配合，共享財務管理監督成果。一是建立各村級間檢查成果的相互反饋機制，實現有效的互補。二是可以在村級間、農合機構共同搭建一個信息系統，利用信息管理系統的風險預警功能，指導村級及時處置風險預警，形成隔日或即時的“集體財務資金數據監測—疑點預警—指導篩查—查處反饋”的新型監管機制，形成系統合力，提高財務監管效能。

第四，構建村級干部培訓體系，一是鼓勵村級干部通過自學方式強化黨政廉潔學習，不斷補充完善自身財務理論與實務和村級財務管理規定，嚴格把關資金往來單據合理性，杜絕白條抵庫現象，各村要通過走出去、請進來等方式開展各種形式的廉政建設、財務操作注意事項等內容的短期培訓班，強化對村級干部的培訓，鼓勵各村干部到上級政府、財務部門、其他縣級法人機構通過短期跟班學習，通過短、平、快等方式快速培訓具有一定財務知識、黨性知識和法律知識的干部。

四、結語

農村財務管理問題是中央及各地方政府高度重視的問題，其中集體財務資金坐支問題是其所有問題中最為關鍵的問題，例如部分村級干部挪用、平調、侵占集體資產。因此如何監督控制村集體坐支問題是當下各村、鄉鎮政府急需思考的重要課題。本文文獻研究發現，農村集體財務坐支源于農村債務包袱嚴重、財務公開不規范、村級財務監管制度不健全，為此筆者建議完善集體財務各環節民主管理制度、創新農村集體財務管理監管機制。但限于實際案例有限，實踐數據不足，建議后續研究可以結合具體實際案例深入探討農村集體財務管理問題及對策。

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（作者單位：陜西省西咸新區灃東新城土地儲備中心）endprint