深圳佛山“農地入市”比較研究

鄧鈞元　鐘澄

[摘要]深圳佛山歷史上都曾基于不同的背景和政策開始了“農地入市”的探索，積累了寶貴的經驗。文章認為通過對兩地“農地入市”制度的比較，可以發現深圳市的思路反映了深圳對土地歷史問題的態度，由于深圳市政府歷史上已有較大投入，因此利益平衡點傾向于政府一邊，未來改革的突破點在于利益的平衡。而佛山的改革經歷了從困惑期到獲得立法機關授權的過程，未來的試點代表著全國農村集體建設用地上市交易的改革方向，佛山不斷完善農村集體組織的管理和決策，為我國農地入市的政策設計積累經驗。

[關鍵詞]農地入市；經營性集體建設用地；土地管理制度改革

1982年《憲法》將土地所有權分為國家所有和集體所有，私人只能享有使用權。改革開放后，為了加快城鎮化和工業化進程，國家通過《土地管理法》《城市房地產管理法》進一步規范了建設用地取得程序和使用條件。至此，城市的新增國有建設用地只能通過征收農村集體土地的方式取得，而農村集體建設用地的使用范圍僅限于農村基礎設施、公用事業和鄉鎮企業建設。隨著地方政府對土地財政的依賴加大，農村集體土地征收補償與國有建設用地出讓價款之間的剪刀差也愈來愈大。

然而事實上，農村建設用地并不限于法律規定的用途，特別是在珠三角地區，大量內外資企業依托農村建設用地進行生產，很多村集體依靠收取土地租金生存。在我國新型城鎮化建設的新時代背景下，與其放任這部分農村土地無序地利用，不如進行農村集體建設用地入市的嘗試。在廣東，深圳、佛山兩地都開始了“農地入市”的探索，不過兩地開展該項工作的背景和政策基礎有所不同。本文將通過兩地“農地入市”制度的比較，為下一步形成全國性的“農地入市”頂層設計提供參考。

一、深圳“未完善征（轉）手續用地”上市交易情況

（一）深圳“未完善征（轉）手續用地”產生背景

深圳自21世紀以來，原特區內土地消耗殆盡，為了加快給城市發展供地，2003年-2004年間，深圳采取了“統轉”措施，即將原特區外農民轉為城市居民，并隨之將集體土地變為國有土地，雖然政府為轉地支付了近200億元的成本，但由于涉及利益巨大且相關措施不到位，導致“轉地”過程中產生了大量事實上仍掌握在原農村集體經濟組織手中的征轉手續不完善的土地，且這部分土地還因農民的“搶種樓”行為形成了體量巨大的違法建筑。目前此類用地的處理處于擱置階段，政府不能將其納入土地儲備范圍，原農村集體經濟組織只能低效利用。

（二）深圳“未完善征（轉）手續用地”上市交易政策

2013年深圳開始新一輪土地管理制度改革，市政府在《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法（試行）》中提出：“對于尚未完善征（轉）地補償手續且符合規劃的工業用地”，可“通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式公開出征（轉）讓上述土地使用權，所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位”或“所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位。……成交后繼續持有不超過總建筑面積20%的物業專用于產業配套。”深圳的這一政策允許此類土地“跨過”征（轉）地手續直接上市交易，前提是實際控制這些用地的集體組織自行清理經濟關系，即拆除違法建筑，解決違法交易產生的糾紛。雖然以往只有國有土地才能進入一級市場，雖然原村集體無法獲取全部土地收益，但考慮到50%的收益也要遠遠優于征地返還政策下的收益，理論上這一政策還是具有吸引力。

（三）深圳“未完善征（轉）手續用地”上市交易效果

為了試點，深圳市政府也進行了多次宣講和推廣，但因為利益吸引不大，集體組織對上述政策不太“感冒”。2013年12月20日第一塊未完善征（轉）手續用地上市，位于深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的原農村集體工業用地，以底價1.16億元成交。鳳凰社區與深圳市政府按30%：70%的比例“分享”出讓款項，并無償獲得占該項目總建筑面積20%的配套物業。

2015年12月1 6日下午，參考前述文件，深圳首宗原農村集體教育設施用地在市土地房產交易中心出讓成功，由深圳市萬科興業房地產開發有限公司以2.21億元競得。拍賣底價1174萬元納入國土基金，溢價部分扣除交易費用后返還集體經濟組織繼受單位。該宗地未來將建成九年一貫制民辦學校，優先保障片區內符合政府入學政策規定的義務教育學位需求。可見，此次試點對土地發展收益的分配又進行了新探索。

二、佛山集體建設用地上市交易情況

（一）佛山集體建設用地上市交易背景

在佛山，48%以上的工業在集體建設用地上開展，原本多數為鄉鎮企業，屬于合法用地方式，但其市場競爭力有限。隨著廣東產業升級加快和2008年全球金融危機對外貿出口的影響，這些鄉鎮企業相繼倒閉，村集體將土地和廠房租給其他人，此種出租在法律上是違法的。

早在2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》施行前，佛山就進行探索，出臺了《佛山市試行農村集體建設用地使用權流轉實施辦法》和《集體建設用地使用權轉讓、轉租、抵押管理辦法》，明確提出農村集體建設用地和國有建設用地“同地、同價、同權”，允許出讓、轉讓、出租、抵押，并給予確權登記頒證，明晰了集體建設用地的流轉流程。但以上做法實施后有違反《土地管理法》之嫌，給行政、司法、執法帶來了困惑。

2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》（以下簡稱《決定》）：授權國務院在包括佛山市南海區在內的三十三個行政區域，暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》中關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定，“在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。”但必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，堅持從實際出發，因地制宜。經此，佛山市終于得到全國人大的授權，使集體建設用地入市有了正式的依據，不再擔心與上位法沖突。endprint

（二）佛山集體建設用地上市交易制度設計

全國人大發布《決定》后，佛山市南海區制定了《佛山市南海區農村集體經營性建設用地入市管理試行辦法》，詳細規范了“農地入市”的各項條件和流程。主要內容如下：

第一，限定范圍為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，明確將住宅用地排除在外；

第二，同地同權，最高年限不超過同類型的國有土地；

第三，農地是否入市由村民集體表決，向國土部門提出申請；

第四，入市的集體建設用地性質不變，仍為集體所有，集體與使用人簽訂合同，到期收回，國土部門辦理登記；

第五，經認定出讓農村集體經營性建設用地以商服、工礦倉儲用途進行開發的，竣工驗收后，可進行分割登記、分拆銷售，可進行預售；

第六，農村集體經營性建設用地入市收入全部歸村集體所有，集體只需繳納土地增值收益調節金和相關稅費。

（三）佛山集體建設用地上市交易效果

2015年12月28日，作為全國三十三個農村土地制度改革試點地區之一，佛山市南海區為廣東省敲響集體經營性建設用地入市的“第一槌”。首宗按試點政策執行的地塊位于南海區大瀝鎮，面積約28.93畝。佛山市金順隆物業投資有限公司以單價200萬元/畝，總價5876萬元競得該地塊30年的使用權，擬在原址上開發建設幼兒園。

三、兩地“農地入市”制度比較

（一）出發點不盡相同

兩地探索的主要目的都是為了讓農村集體組織手中的經營性建設用地進入一級市場流轉。但由于深圳早已宣稱土地全部國有，不能再承認存在農村集體建設用地進而進行真正意義上的“農地入市”，在“開閘”讓未完善征（轉）手續用地直接入市交易的同時，也希望借此解決、消化歷史遺留用地和違法建筑問題；佛山雖然也有歷史遺留用地包袱，但所涉利益并不大，并獲得中央授權進行實施。

（二）法律依據不同

有人指出，深圳市雖稱改革獲得了國土資源部的特許，以地方政府規章的形式實施，然而《土地管理法》是由全國人大常委會通過的，無論是國土資源部，還是廣東省人民政府，都無權授權深圳市違背《土地管理法》進行改革。反觀佛山，雖然早期的政策有違反上位法之嫌，但此次改革畢竟得到了國家最高立法機關的授權，出臺的地方規范性文件已與上位法的授權保持一致。

（三）政策措施不同

在確定農村集體建設用地可以從集體手中直接交易到市場主體的前提下，最為關鍵的問題就是土地交易的收益如何在集體和政府之間分配。深圳基于歷史上政府已有較大投入，因此利益平衡點傾向于政府一邊，使得原農村集體經濟組織興趣不高；而佛山的土地交易的利益基本上屬于農村集體，但土地出讓的前期工作和集體決策過程也絕非易事，因此，目前政策的效果高峰期尚未到來。

四、結語

就深圳而言，“農地入市”的意義有三。第一是充分挖掘土地資源潛力，解決深圳城市化過程中的基礎設施欠賬；第二是加快落實土地的盤活政策，增加有效的土地供給，同時讓國家與農民通過合法公開透明的方式“共享收益”；第三是促進原農村集體經濟組織轉型升級，改變傳統觀念，提高內部管理水平。

而就佛山而言，其改革是真正意義上的農村集體土地直接入市，實現了農民對自己土地的當家作主，為推進全國城鄉二元土地改革積累了寶貴的經驗，對于我國調整城鄉關系，促進城鄉經濟、產業格局改變都有深遠的影響。

可以說，深圳的思路代表了對土地歷史問題的一種態度和處理方式，下一步必須在政府和集體之間找到新的利益平衡點，否則難以推行。而佛山的探索代表了全國農村經營性集體建設用地上市交易的方向，如何借此進一步完善農村集體組織管理和決策，并且做好批后“同地同管”，是對政府部門的考驗。

[責任編輯：張東安]endprint