淺析美國影響國家安全的232調查

趙秋艷

[摘要]在美國龐大的政府機構中，商務部與安全局負責保護美國的產業(yè)安全，其職權不僅包括支持美國的國防建設，也包括確保美國經濟健康發(fā)展以及確保美國產業(yè)的國際競爭力，促進建立強大和充滿活力的國防工業(yè)基地。為保證相關調查合法性，美國出臺諸多法規(guī)。文章通過分析美國的調查程序和相關法規(guī)，為國內完善相關制度提供借鑒。

[關鍵詞]產業(yè)安全；國家安全；美國調查；232調查

美國總統(tǒng)特朗普自執(zhí)政以來，簽署一系列行政令，來研究美國貿易逆差形成原因、調查進口外國產品的不公平貿易行為并全面審議現(xiàn)有的貿易協(xié)定，還將鋼鐵、鋁業(yè)、汽車、飛機、造船和半導體行業(yè)列為貿易政策議程的六大“關鍵行業(yè)”，發(fā)起更多貿易執(zhí)法行動，如影響國家安全的232調查。

實際上在特朗普執(zhí)政不足百目的2017年4月19日，美國商務部就進口鋼鐵是否影響國家安全啟動了232調查。4月20日特朗普發(fā)布指令，進一步責成商務部重視這項調查。4月26日，美國商務部發(fā)布公告，要求利害關系方提交書面評議、數據、分析和其他與調查相關信息。

在對鋼鐵啟動232調查一周后，4月26日，美國商務部再次就進口鋁制品啟動232調查。4月27日，特朗普再次發(fā)布指令，要求商務部優(yōu)先調查進口鋁制品對國家安全的影響，確定進口鋁制品是否威脅美國經濟安全和國防工業(yè)基礎。

由此可見，在傳統(tǒng)的貿易救濟措施（反傾銷和反補貼調查）之外，美國開始利用國家安全調查對中國出口較大、產能過剩的產品實施限制。國家安全調查的范圍、裁量權、最終結果都與傳統(tǒng)的反傾銷和反補貼調查存在很大不同。為此，本文對美國的232調查及其執(zhí)行機構進行了研究。

一、啟動232調查的機構簡介

履行進口產品對美國國家安全影響的232調查屬于美國商務部產業(yè)與安全局的職權，具體負責部門為技術評估辦公室（簡稱為OTE）。美國商務部產業(yè)與安全局把出口管制作為一種手段、一種措施，確保美國國家安全基礎工業(yè)的技術領先地位；最終目標是加強美國的國家安全，促進美國外交政策和經濟目標的實現(xiàn)。OTE具體負責分析出口管制對美國利益和美國工業(yè)基礎支持國防能力的影響，調查進口對國家安全的影響，分析核心產品和技術的外國掌握情況。

OTE的具體工作有技術評估、工業(yè)基礎評估和232調查，截至2017年4月，已完成65份評估報告，評估報告主要涉及航空航天、國防、電子信息、機械設備、戰(zhàn)略物資、新材料、新技術七大領域。截至目前，OTE已完成的232調查有14項，主要涉及鐵礦石及成品鋼、鐵合金、石油、鈾、鎢制品等材料，集成電路、變壓器、化學加工設備、注塑機械、機床等機械設備，以及緊固件、軸承、齒輪等基礎零部件。

自1962年，美國開始啟動232調查，最初由財政部應急計劃/準備辦公室主任負責，根據1973年6月27日的行政法令11725，調查級別升高，調查權限轉移到財政部長。根據美國政府1980年1月2日發(fā)布的行政法令12188，232調查業(yè)務由財政部轉移給商務部，調查職權也由財政部長改為商務部長。

二、232調查相關程序及內容

根據美國1962年《貿易拓展法》第232節(jié)，美國政府就進口產品對美國國家安全的影響進行調查。

（一）啟動調查的權限

232調查可以基于利害關系方的申請、政府部長或機構負責人提出的申請，也可以由商務部長（此前為財政部長）依職權自行發(fā)起，此次針對鋼鐵和鋁制品的調查是由商務部長主動發(fā)起的。

《貿易拓展法》第232節(jié)授權商務部長向國防部提供啟動調查的通知，與國防部共同就調查中的方法和技術問題進行磋商，同時，可以向其他政府部門尋求意見和建議，在適當情況下舉行聽證會，以便為利害關系方提供提交信息及建議的機會。

（二）調查時間節(jié)點

1.調查期：232調查的時限為270日，商務部長需要在此期限內向總統(tǒng)提交結論及建議報告。

2.總統(tǒng)報告：總統(tǒng)在收到商務部長報告90日內，應確定是否同意商務部長針對進口產品對美國國家安全造成威脅的報告結論，并采取行動“調整該產品及其衍生產品的進口”，確保此類進口不再威脅美國國家安全。在《貿易拓展法》第232節(jié)下，總統(tǒng)有廣泛的權利實施關稅和配額等各種貿易措施，但此類行動必須在總統(tǒng)確定采取行動后的15天內實施。

如果總統(tǒng)采取的行動是就限制進口或對美國出口影響國家安全的此類產品進行談判，在決定后的180天未達成協(xié)議或者此類協(xié)議并未執(zhí)行或無法消除國家安全威脅，總統(tǒng)有權采取任何其認為可以調整進口產品、消除國家安全威脅的其他措施，在采取措施后將在聯(lián)邦紀事發(fā)布具體額外行動的公告。如果不采取任何額外措施，總統(tǒng)也需要就此發(fā)布公告說明理由。

3.國會報告：在總統(tǒng)確定是否采取行動的30天內，總統(tǒng)必須向國會提交一份書面聲明，闡述其采取或者拒絕采取行動的具體原因。

（三）調查的主要內容

以鋼鐵232調查為例，美國調查中要考慮的幾個關鍵因素包括：1.預期國防要求所需的國內生產；2.滿足預期國防要求的國內產能；3.現(xiàn)有和預計可用的人力資源、產品、原材料、鋼鐵生產設備，其他對國家安全重要的供應和服務；4.滿足國防要求的鋼鐵行業(yè)增長要求以及確保此類增長的要求，如投資和研發(fā)；5.進口競爭對任何與國家安全相關的國內產業(yè)經濟利益的影響；6.進口替代導致的技能或投資流失、大量失業(yè)和政府收入減少；7.削弱美國經濟的任何相關因素。

在關于鋼鐵232調查的公眾意見征詢中，美國商務部工業(yè)安全局（BIS）指出需提供以下幾個方面內容：1.鋼鐵數量或其他與鋼鐵進口相關的情況；2.國內鋼鐵生產和產能滿足預期國防要求；3.現(xiàn)有和預計可用的人力資源、產品、原材料、鋼鐵生產設備；4.滿足國防要求的鋼鐵行業(yè)增長要求以及確保此類增長的要求；5.外國競爭對鋼鐵行業(yè)經濟效益的影響；6.關閉任何國內鋼鐵產能導致大量失業(yè)，政府收入減少，投資或專業(yè)技能和產能流失，以及其他嚴重影響；7.造成削弱國家經濟效果的相關因素；8.任何相關因素。endprint

鋁制品232調查的公眾意見征詢也與鋼鐵基本類似。

三、232調查案例分析

目前美國發(fā)起的232調查共計26項，其中商務部完成14項，財政部負責12項。

（一）被調查產品范圍

財政部啟動的232調查分為兩階段：第一階段是1962-1973年為應急計劃/準備辦公室主任負責期間，共計7項調查，被調查的產品按照先后順序分別為鐵合金、鎢制品、軸承、手表零件、變壓器，其中鐵、錳鐵合金和軸承啟動兩次調查；第二階段為1973-1980年財政部長負責期間，被調查的產品以石油為主，在5項調查中4次涉及石油，1次為緊固件。

轉移到商務部后，232調查的產品開始多樣化，除此前的石油、鐵合金、緊固件外，還對搪瓷化學加工設備、金屬切割和成形機床、注塑機械等機械設備啟動調查，還涉及鈾、集成電路陶瓷封裝，這與美國產業(yè)結構變化存在一定關系。

從232調查的所有產品來看，部分產品存在多次調查，如石油被調查次數高達7次，軸承和鐵合金分別有3次，螺絲螺栓等緊固件2次。這說明美國對這些基礎戰(zhàn)略資料及基礎技術的重視，

（二）調查結果

1980年以前，美國財政部發(fā)起的12項232調查中，有4項調查認定進口威脅國家安全，3項采取了征收保護費、新補充費用、許可費的方式限制進口，最嚴重的是對伊朗石油的禁運。

1980年以后，美國商務部啟動的14項調查中，6項結論為進口威脅國家安全，4項總統(tǒng)決定無需調整進口，2項采取措施，1項禁運利比亞石油，另外1項是對日本和中國臺灣地區(qū)機床實施自愿出口限制。其中，對利比亞石油禁運的裁決結果是根據1979年財政部關于石油的232調查結果，認為禁運依然有效。對機床的232調查則來自產業(yè)申請。應美國機床制造商協(xié)會的調查申請，1983年3月10日，美國商務部對機床啟動232調查。1986年5月20日，總統(tǒng)推遲公布正式決定并指出：尋求與國外主要供應商的自愿約束協(xié)定，商務部和國防部制定國內行動計劃。1986年1 2月16日，總統(tǒng)宣布自1987年1月1日起與日本和中國臺灣地區(qū)達成五年自愿出口限制。1991年1 2月27日，總統(tǒng)宣布自愿出口限制將被修改，分別延長到1992和1993年。

除機床外，美國商務部還收到制造商協(xié)會和具體公司的產業(yè)調查申請，如1987年的抗磨擦軸承和1992年的集成電路陶瓷封裝技術。美國商務部對集成電路陶瓷封裝和滾動軸承的調查結果是進口產品并未對國家安全造成影響，但美國政府仍采取相關措施，促進國內產業(yè)發(fā)展。抗磨擦軸承制造商協(xié)會（AFBMA）申請對抗磨擦軸承啟動232調查比較曲折：1987年7月17日提交調查申請；1988年7月15日向總統(tǒng)提交報告；1988年8月10日，總統(tǒng)要求補充材料；1988年11月28日，總體認為進口未對國家安全產生威脅，但仍采取措施，對噴氣發(fā)動機超精密軸承、用于制導系統(tǒng)的微型軸承和儀器儀表用精密軸承實施采購限制，即對指定范圍和特定用途的精密、微型滾動軸承限制進口。

1992年對集成電路陶瓷封裝的232調查來自電子封裝公司Coors和陶瓷工藝系統(tǒng)公司（CeramicProcess Systems）的申請，盡管認定進口對國家安全未造成影響，但仍通過美國國防部、商務部的封裝行動計劃，為美國國內相關工業(yè)提供研究和發(fā)展資金，降低電子封裝成本。

總體而言，232調查涉及的范圍更廣，涉及到美國國內生產的各個行業(yè)，且與美國國家戰(zhàn)略密切相關。如上世紀七十年代末期針對石油，八十年代初期針對機床，九十年代初針對集成電路。盡管最終采取措施限制進口的案例并不多，但對進口產品的影響很大，自由裁量權也很大，限制措施多樣。我國產業(yè)應及時跟進并配合232調查的進展，避免不利調查結果的出現(xiàn)。

[責任編輯：岳文可]endprint