芻議我國財政國庫管理制度改革的起因、成就和展望

欒瑞鵬

摘要：財政國庫管理是我國財政管理的基本組成部分，自改革開放以來，財政國庫管理制度進行了一系列的改革與創新，主要包括調整收支關系，改變運作方式，創新管理制度等。本文將對財政國庫管理制度改革的起因和現階段取得的成就進行分析，并對財政國庫管理制度的未來改革方向進行展望。

關鍵詞：財政國庫；管理制度；改革；起因；成就；展望

財政國庫管理制度改革是一項長期任務，具有系統性，其改革與完善需要實施許多配套措施。我國正面臨著財政資金收支方式改革的新時期，以往的改革措施主要集中在改革管理體制上，缺乏資金繳庫方式和用款方式方面的重視。財政改革的主要原因是為了解決財政資金的橫向財權分散問題，與財政收支管理有重要關系。本文將首先對我國財政國庫管理制度的改革起因進行分析。

一、財政國庫管理制度改革的起因

長期以來，財政管理體制改革是我國財政改革的主要內容，比如鼓勵各個部門自行組織收入、鼓勵自收自支等。這些改革措施在有效提高部門積極性的同時，也造成了較為嚴重的財權分散，使財政資金的管理使用權分散于各個單位部門，而沒有集中由政府財政部門管理。造成這種現象的主要原因是受傳統收支方式的影響。傳統的財政收支管理方式已經無法滿足財政部門按照公共財政原則統一安排、使用財政資源的要求[1]。

在收繳資金賬戶方面，各級財政機構的收費部門自行設立過渡戶收繳資金，支出部門也有各自的賬戶用以接受財政撥款或進行財政開支。許多單位沒有按照規定將收繳資金直接納入國庫，而是收納到過渡戶中，按照行政隸屬關系進行層層匯總，最后由上級主管部門完成收納入庫。在這種財政資金入庫模式下，上級部門截留財政資金的問題十分嚴重，截留一年半載的現象十分普遍，拖延數年時間的也有，造成大量預算外資金在部門賬戶上沉淀。另外，在資金撥付方面，在各單位的年度預算得到批復后，由財政部門按季度或月份向各單位進行資金撥付，資金一旦打入單位賬戶中，就脫離了財政部門監督，及具體使用情況不得而知，不符合公共財政的要求。由于傳統財政國庫管理制度存在的諸多弊端，必須進行管理制度改革，從而解決財政橫向分權問題，從源頭上制止腐敗。

二、財政國庫管理制度改革的基本內容

（一）單一賬戶體系

單體賬戶體系主要包括國庫單一賬戶、零余額賬戶、小額現金賬戶、預算外資金財政專戶和特設賬戶五類。國庫單一賬戶是由財政部門負責開設的中央銀行賬戶，被用于記錄、核算、反映財政收入和支出活動，通過與零余額賬戶清算實現支付。通過設置分類賬，對收入賬戶進行明細核算。零余額賬戶和是由國家財政部門、預算單位在負責開設的商業銀行賬戶，在與單一賬戶的配合下，共同構成資金支付賬戶體系。預算外資金財政專戶由財政部門負責開設，用于設置收入支出分類賬和記錄、核算預算外收支活動的商業銀行賬戶。小額現金賬戶是由財政部門開設的用于反映零星支出的商業銀行賬戶，并與單一賬戶進行清算。特設專戶是由國務院和省政府批準，授權財政部門開設的特殊過渡性銀行專戶，用于反映特殊專項支出，也與國庫賬單進行統一清算。在此基礎上，取消各單位的過渡性賬戶，形成新的單一賬戶體系，從而有效消除傳統國庫管理體制中存在的諸多弊病[2]。

（二）財政資金收繳程序

財政國庫收入主要包括稅收、非稅收、社會保障繳納、債務收入、產權處置收入和貸款回收本金、轉移和贈予收入等。可以劃分為預算內收入和預算外收入兩大類。傳統國庫資金管理體制存在的問題主要集中于預算外收入部分，因此對收繳程序的改革也側重于預算外收繳方式改革。此外，還包括政府性基金、行政事業收費、執罰單位罰沒收入等，最終擴大到對所有政府性資金的收繳進行規范。首先應取消各單位的收繳過渡戶，由財政部門開設匯繳專戶，只用于財政資金收繳，不能執行支出。其次，規范收繳程序，取消層級繳收制度，進行集中繳庫，財政資金統一納入收繳專戶后直接入庫。再者，推行統一票據的使用，取消種類繁多的收入繳款書種，設計規范的票據體系，對繳款票據進行信息化管理[3]。

（三）支出撥付程序

財政支出主要可以分為兩類，即購買性支出和轉移性支出。購買性支出包括工資支出、零星支出等，具體包括工資、貨物、項目支出等。在對支出程序進行改革過程中應結合政府采購制度進行改革，明確各種支出項目的分類。購買性支出是將資金直接支付給勞務供應者或商品的支出項目。轉移性支出是指由上級財政部門撥付給下級財政部門或由財政部門撥付給預算單位，但未指明具體用途的支出。具體包括稅收返還、過渡期轉移支付等。凡是未指明具體用途的支出都屬于轉移支出范疇，不直接支付給勞務供應者或商品[4]。

根據支付令主體的不同，財政支付方式也劃分為兩種方式，即直接支付與授權支付。直接支付方式的支付令由財政部門開具，經過單一賬戶體系向用款單位或用款對象進行支付，比如工資支出將工資款項直接支付給收款人，如果是收稅返還支出，則直接支付到指定財政部門或用款單位。授權支出的支付令由預算單位自行開具，需要得到財政授權，主要在零星支出和部分購買支出中使用財政授權支付方式。

三、改革的深化措施

（一）深化改革面臨的主要問題

在我國財政國庫管理制度改革過程中，各部門管理缺乏規范性的問題逐漸暴露出來，目前深化改革面臨的問題主要有三點。一是管理體制改革的試點部門對改革的認識還不夠深刻，并且存在一定的畏難心態，產生了一些模糊認識。這種迷糊認識主要體現在將財政改革錯誤的理解為部門削權，從而在主觀上放松財務管理。還有些單位是由于新的支付方式較為復雜，因此對財政改革抱有畏難心態和抵觸情緒。二是財政管理系統的信息化建設相對落后，部分銀行系統也較為落后，不能滿足改革需求，改革的進一步深化落實形成制約。財政管理的信息系統的落后使一些財政信息的記錄和憑證開具還需要進行人工填寫，嚴重影響財政管理效率。三是預算編制與支付方式改革的要求不符，各單位的預算編制水平普遍偏低，只有二級以上的預算單位具備自行編制預算的能力，而且編制水平有限，分月用款的計劃編制水平有待提高，目前的預測結果不夠準確，對國庫現金的正常運作產生不利影響[5]。endprint

（二）深化改革的展望

1.深化改革試點的支付管理制度改革

深化國家財政國庫管理制度改革由于受配套措施制約，在改革過程中采取了一些過渡性措施，現階段應在穩定改革現有成就的基礎上，對改革實施辦法進行進一步修正，逐漸取消過渡性措施，加大改革力度，在預算不斷細化的基礎上，將實行財政支付預算級次進一步下延[6]。

2.擴大改革試點范圍

應在深化改革力度的同時，擴大改革試點范圍，在全國范圍內進行整體規劃，選取地市級財政部門進行改革試點實踐。有計劃的增加實行新財政支付方式的部門和單位，并擴大財政專項資金直接支付的覆蓋范圍。

3.推進專項資金直接撥付改革

對新管理體制改革計劃外的地區部門，首先要進行專項資金財政的直接撥付改革，擴大改革影響范圍。地方政府的采購資金也應進行直接支付改革。同時，對中央補助地方的專項資金進行直接撥付改革。

4.啟動預算外資金收繳程序改革

在進一步加強支付程序改革的同時，應進行預算外資金收繳程序改革，實施“收支兩條線”改革，規范預算外資金收繳程序。從傳統管理制度中存在問題較多的預算外資金著手，加大改革力度，擴大改革范圍，最終將改革范圍擴大到所有財政資金收入收繳。

四、結束語

總而言之，國家財政國庫管理制度改革是一項長期任務，在改革初期階段，有必要采取一些過渡性措施，隨著改革的不斷深入，應逐漸取消過渡性措施，加大改革力度，擴大改革試點范圍，促進管理制度建設水平的不斷提高，保證國家財政資金的良好運轉。

參考文獻：

[1]朱琳.基層財政國庫管理制度改革現狀與完善對策[D].河北大學，2013.

[2]財政部國庫司.推動財政國庫管理制度改革向縱深發展[J].中國財政，2009（17）：15-18.

[3]徐明堅.論我國財政國庫集中支付制度改革[D].中南大學，2007.

[4]徐春武.中國財政國庫管理制度改革研究[D].東北財經大學，2007.

[5]姜莉.我國國庫管理制度改革及發展方向研究[D].西南財經大學，2004.

[6]劉桔林.論我國財政國庫管理制度的改革與完善[D].湖南大學，2003.

（作者單位：平度市財政局）endprint