新型城鎮化建設問題分析及對策研究
——以沈陽為例

◎張正濤 劉尚來 劉永健

新型城鎮化建設問題分析及對策研究
——以沈陽為例

◎張正濤1劉尚來2劉永健3

本文以沈陽市新型城鎮化發展現狀為切入點，對沈陽市新型城鎮化建設存在的問題進行深入剖析，進而為沈陽市新型城鎮化建設提出合理化的發展策略，助力沈陽經濟快速發展。

新型城鎮化撤鄉入鎮產業布局空間戰略

一、沈陽特色新型城鎮化的發展現狀

1.城鎮化水平相對較高。沈陽市是中國東北部的重要城市，也是遼寧省的省會城市。目前，沈陽市的常住人口約有830萬，其中城鎮人口660萬，農村人口170萬，城鎮化水平約為77.7%，位居全省地級市排名首位。

2.政府規劃能力較強。一是全面開展綜合配套改革。自2010年起，開始實行城鎮綜合配套改革，為沈陽城市建設提供了新的契機。由于合理的拓展了城市空間結構以及工業產業的外遷，使得中心城區商業繁榮、人口大量聚集。此外，工業產業的遷移，也為郊區帶來了一定的勞動人口。自此吸引了大量的外來人口，并且這種吸引力一直在加強。二是加快高新技術產業區的建設。近些年來，沈陽市不斷地加快創新創業服務體系建設，獲批“國家科技服務業區域試點”項目。在科技咨詢、創業孵化、研究開發等領域取得了顯著成果。為響應國家的“大眾創業，萬眾創新”號召，預計到2020年，培育創業企業將達到2000多家，加快中小企業的扶持力度。

3.市政府南遷。沈陽市政府為盤活郊區房地產市場，將市政府辦公地址南遷，加大基礎設施的配套投入力度，吸引外資和中小企業駐入，經濟得到了快速發展。同時，自貿區的建設也將為該區域帶來大量的人力、資金、技術、設備、基礎設施等資源，經濟發展環境較好。其中，以渾南新區為代表，區域容積率較為合理，經濟發展較快。

4.區域城鎮化步伐加快。一是周邊城鎮的規劃與整合。從2012年開始，沈陽加快對小城鎮的整合速度，進行了有序合理的新規劃，重點解決小城鎮的較高分布密度，撤鄉入鎮，將城鎮資源重新整合，重點發展已形成規模的鎮，進而解決農村經濟發展弱的問題。二是地級市、縣級市向中等城市過渡轉型。沈陽市為提升城鎮化的整體發展水平，將周邊符合條件的地級市與縣級市，列入中等城市的發展規劃大綱中。通過產業的轉移帶動周邊地區經濟的轉型，進而將沈陽市郊區與周邊的縣市銜接在一起，提升沈陽區域內整體的城鎮化水平。

二、新型城鎮化建設中的問題分析

1.人均建設用地過大。近年來，由于不斷地開發房地產，導致過度的城鎮化，且非法占用耕地現象也較為嚴重。據有關分析，2014年全市的人均城鎮用地較2010年增加了18平方米，中心城區的人均建設用地已經超出了國家規定的上限。目前，城市主城區人口密度很大，教育、醫療、環境的壓力較大，基礎設施滯后。沈陽市采取的模式雖然使城市的空間不斷加大，但農民耕地卻被大量占用，造成失地農民的數量不斷增加。

2.經濟發展緩慢。一是縣域地區經濟吸引力較弱。在“一市三縣”（新民、遼中、康平、法庫）地區，由于工業設施落后，基礎薄弱，城鎮化水平較低等原因，導致對外來人口的吸引力不足，而是以吸納本區的農轉非人口為主。小城鎮分布較為分散，集聚效應不是很明顯，經濟、環境等的承載能力有限。二是經濟結構有待進一步調整。作為東北的老工業基地，重工業的發展一直占有較大的比重，對資源的索取過多，環境的破壞程度也非常嚴重，經濟效率低下。目前，在“一帶一路”與自貿區建設的大環境下，轉變經濟發展結構尤為重要，而特色新型城鎮化的建設將是最大的內需，也將會增加新材料、新能源的需求。沈陽市產業結構比例如下圖所示。三是城鎮化滯后于工業化發展。由于歷史的緣故，我國以工業化為主，致使城鎮化發展速度落后于工業化步伐。以“重工業為主，輕工業為輔”的產業模式，導致吸納的勞動力更少，這是沈陽城鎮化建設中需要解決的問題。四是“偽城鎮化”的出現。人口流動、經濟發展不協調、產業分布不均勻、資源過于集中等諸多因素，使得城鎮化中的人口數目虛高，城鎮化不徹底。

圖2000 -2014年沈陽市產業結構發展趨勢

3.戶籍政策限制人口流動。長期以來，戶籍管理制度將農業人口與城鎮人口進行分離，限制農村人口進城落戶。而城市勞動力資源短缺，鄉鎮勞動人口較為集中，資源配置存在不合理現象。對此，政府應該進一步放開戶籍管理制度，加大農轉非的力度，讓農村人口享有和城鎮居民一樣的待遇，在養老、教育、醫療、住房等方面一視同仁。

4.生態環境制約。沈陽市的平均綠化率只有38.23%，低于全國的平均水平39.33%，人均綠化面積更低，人們不能享受到好的居住環境。生態環境與發達國家相差甚遠，經濟吸引力較弱。

三、推進沈陽特色新型城鎮化建設的對策

1.深化戶籍管理制度。戶籍改革制度是實現“農轉非”的關鍵一步，因此應積極深化戶籍管理制度，開放周邊縣鎮的戶口遷移政策，為其留在大城市提供政策支持。同時，也需處理好農民的原有土地權益，不強制收回，并建立農民承包地和宅基地的流轉機制。取消農業人口戶籍，實行城鄉一體化戶籍結構，完善城市周邊地區、農村地區的基礎設施，合理引導具有居住條件的人由原籍遷到現居住地。此外，政府還應積極出臺相關政策，吸引人口的流入，完善住房租賃機制，建立流動人口監測平臺，為城鎮化的架設提供智力支持。有效控制城市主城區的面積與人口，積極將人口引入到周邊的區縣鄉鎮，并給予一定的住房補貼。與此同時，加大人口流入地區的基礎設施配套能力，如教育資源、醫療、體育、養老、旅游、商業等服務，讓農民也能享受到與城鎮居民同樣的待遇。

2.空間特色。沈陽市生態環境較好，形成“東山西水”的格局，大多數的鄉鎮依水而建，應重點建設生態、城鎮、旅游，三者為一體的“沿河城鎮文化帶”，充分利用自然條件挖掘其經濟價值。

3.創新土地管理機制。利用“三舊”改造政策，通過行政、技術等手段促進廢棄、閑置土地的再利用。嚴格把控已有土地資源的相關指標，科學有效地規劃產業布局，引導農民向城區聚集，工業企業向外遷移，提高土地的集約化程度。

4.優化產業布局。沈陽市區以現代服務業為主，郊區以裝備制造業為主，棋盤山地區以休閑旅游業為主的空間布局。推進產城融合的步伐，重點發展縣域經濟，將一些產業合理轉移到基礎設施相對良好的縣市。

5.強化特色新型城鎮化的空間戰略。沈陽市作為中國的重工業城市，產能過?，F象較為嚴重，加之財政資金減少，使得城市建設受到制約。因此，沈陽市應堅持“引進”與“輸出”并重，形成國際產業配置，加大物流基地建設，推動自貿區內貿易、金融的發展，強化城鎮化的空間戰略。

（作者單位：1.沈陽建筑大學管理學院；2.東北育才雙語學校；3.沈陽建筑大學基本建設處）

責任編輯：宋爽

注：本文系遼寧省教育廳人文社會科學研究項目（項目編號：WJZ2016005）；沈陽市社會科學課題（項目編號：SYSK2017-08-23）；沈陽建筑大學哲學社會科學項目（項目編號：2017116）