關于地方公安機關“大部門大警種”制改革的若干思考

文/秦立強

關于地方公安機關“大部門大警種”制改革的若干思考

文/秦立強

近年來，地方公安機關積極推進“大部門大警種”制改革，取得了重要進展和經驗，但細究其里，也暴露出一些不容忽視的問題，尤其是關于“大部門大警種”制改革的本質、目的、價值和功能等，存在理念認識誤區、實踐操作困境和改革思路定勢等，在很大程度上影響和制約了“大部門大警種”制改革的深入推進，需要引起高度重視和檢討反思。

一、理念認識誤區

目前，關于“大部門大警種”制改革的緣起動因，時尚標簽是部門警種“碎片化”，即部門林立、警種過細、力量分散、職能交叉、政出多門、各自為政、扯皮內耗、難成合力等。由此，基于問題導向的改革路徑也大都思維定勢在部門警種的合并裁撤上，即理清職能、整合部門、歸并警種、提高效能等。其實，自上世紀80年代以來，我國進行八輪行政改革的主旨沒有根本性變化，都是圍繞轉變職能、精簡機構、下放權力、權責一致等展開的，只是每輪改革所要解決的問題側重點不同，探索的改革路徑不同等。那么，我國此輪行政改革借鑒西方國家“大部制”經驗，所要解決的重點問題是什么呢？筆者以為，可以歸納為三個方面：一是科層制結構的專業部門協調問題；二是整體政府與分散治理問題；三是無縫隙政府基于結果導向、過程導向的流程再造問題。在此背景下，公安機關“大部門大警種”制改革也就不僅僅是部門警種整合精簡問題，重點在于部門警種協調聯動、一體運作。由此觀之，檢驗改革的成效就不能單純以裁撤多少機構、歸并多少職能、下放多少警力而定，重點在于改革后的部門警種協調聯動效能是否優于改革前。因此，目前關于“大部門大警種”制改革的理念認識方面，必須澄清三個問題：

一是“大部門大警種”制改革并不意味著部門警種規模愈大、職能愈綜合愈好?，F代管理理論認為，規模小但專業化程度高的執行機構可以提高行政效率，只是在橫向合作方面存在一定困難。西方國家“大部制”改革也不是在政府所有部門都進行“合并同類項”，只是在內閣高層實行“大部制”，在執行層面仍然遵循規模小的專業化組織設計邏輯。我國地方公安機關兼具警務方面的規劃決策和執法管理等多重職能，“大部門大警種”制改革需要在頂層設計上明確什么部門應該“大”，什么部門可以“小”，尤其是對于執行層面的警種結構，不能籠統地用“大”概之，進行先驗的價值預設，似乎歸并相應警種職能就能解決現實問題。要細究弄清主要矛盾，是警種設置問題，還是運行機制問題，切忌“胡子眉毛一起抓”。筆者以為，當前地方公安機關“大部門大警種”制改革，主要應在警務規劃決策部門、警種信息指揮機制、社會合作服務平臺等方面的建設上下工夫，至于具體執法管理的部門警種整合，可以作為配套改革進行。

二是“大部門大警種”制改革并不意味著要徹底解決部門警種間的職能交叉。在公共組織設計中，“部門冗余理論”認為，行政執行機構在職能上存在適度重疊和交叉，不僅不會降低效率，而且還可以形成部門競爭，促使各個機構提高服務效率。“無縫隙政府理論”也認為，如果政府部門之間沒有一定的職能冗余，管理就會出現縫隙。因此，把解決部門警種間的職能交叉，作為衡量“大部門大警種”制改革成效的重要選項之一，抑或認為如果一些管理事項存在交叉，就是改革不到位，需要不斷調整，直到解決問題為止，這種觀念是有失偏頗的。就警務工作而言，包含多個層面和環節，管理事項由于內部多種因素相互依賴和多元因果關系交織，很難由單一的部門警種獨自進行完全處理。由于分類標準和任務導向等不同，同一個管理事項，用不同標準可以被歸入不同部門，在解決與這一部門職能交叉的同時，又會與另一個部門產生新的交叉。比如，公安機關的偵查職能，現在按照事項管理被分割在刑偵、治安等12個部門警種中，造成偵查職能的分散交叉；如果按照偵查職能將其歸并到刑偵部門，那么在事項管理上，又會造成打防管控方面新的職能分散交叉。因此，“大部門大警種”制改革需要突破以部門警種職能為基礎的傳統分析框架，在績效導向下，通過“機制調整”和“流程再造”途徑推進改革。

三是“大部門大警種”制改革并不意味著權力的集中化。傳統“大部制”改革，主要是通過部門整合，集中權力，將部門間的外部協調，轉變為大部門的內部協調。但從實踐考量，政府部門的規模是有一定限度的，專業性部門的規模再大，在綜合性公共事務管理上總顯得力不從心，這已是工業社會科層制組織的難題困境。隨著社會信息化發展，傳統組織結構的層級幅度關系正在被顛覆，扁平化網絡結構、分散治理結構成為組織重構的潮流，社會普遍要求的是權力分散而非集中、任務趨同而非分化、更多個性化而非一體化。因此，在信息社會的時代背景下，以構建服務型公安機關為導向的“大部門大警種”制改革路徑，不再是集中權力，建造“超級管理機構，而是探索通過將專業分工、層級節制的金字塔結構轉變為以流程為中心的多節點網絡結構，促進部門警種間橫向聯動合作，與市場、社會組織等跨界合作的共同體建設，實現警務效能的提升。由此，“大部門大警種”制改革的重點，是要改變部門警種權力過度集中的現狀，著眼行政效能，同步推進部門決策權力集中化、警種執行權力專門化和監督機構權力獨立化，形成三種權力既集中又分散，既相互制約又相互協調的運行機制。要加快推動公安機關職能轉變，部門警種結構性改革在涵蓋公安機關核心職能的同時，將非核心職能向市場、社會轉移，培育和完善社會自我管理服務能力和機制，形成以績效為導向的整體性分散治理格局。

夜間機動巡邏/李鵬供圖

二、實踐操作困境

當前，地方公安機關在深入推進“大部門大警種”制改革進程中，有三個方面的難題困境急需破解。

一是部門警種整合后的上下不對應問題。在目前上下對應的機構設置中，如果下級單位沒有獨立機構與上級部門相對應，或上級部門找不到下級對口單位，將導致改革后的部門警種處境十分尷尬。另一方面，上下不對應增加了協調成本。整合后的“大部門大警種”要對應多個上級部門，單是開會、總結報告等就會應接不暇，即使內部設置合理、運作順暢，面對多個上級部門，也很難提高效率。因此，“大部門大警種”制改革在解決了橫向協調問題同時，又增加了縱向協調的困境，甚至由此出現“下改上不改，越改越被動”的局面。

二是部門警種整合后的隊伍激勵問題。在現行的公務員管理制度中，基層公安機關職級晉升壓力客觀存在。由于公安隊伍職級序列等相關改革配套政策沒有落地，不少地方公安機關對改革心存顧慮，部門警種整合后的隊伍激勵問題，已成為地方公安機關推進“大部門大警種”制改革急需破解的難題。

三是部門警種整合后的“精簡—膨脹”循環怪圈。政府部門的數目增減受到國家作用、政治因素、行政考量和路徑依賴等多個因素影響，不僅僅是機構職能問題。比如，政府為適應新的治理任務需要，或為體現對新問題的重視等，增設新的部門。改革開放以來，公安機關增設了不少部門警種，當時都有充足理由，現在要將這些部門警種進行整合歸并，必須回答好以下問題，即當時增設部門警種的原由條件已發生改變，或已完成歷史性任務等，不能僅僅只從職能考量來定奪。在工業社會，“帕金森定律”所揭示的科層制“精簡—膨脹”循環怪圈是無解的，因此，“大部門大警種”制改革要破解傳統科層制的難題困境，就必須另辟蹊徑，在新的分析框架下尋找答案。

五偵合一研判工作室/李鵬供圖

三、改革思路創新

總結以上分析，地方公安機關實施“大部門大警種”制改革，并取得持續發展成效，關鍵在于改革思路創新。

一是把握信息社會的發展特質及趨勢，破除以職能為基礎的部門警種整合歸并的路徑依賴，著力在扁平化網絡治理、整體性分散治理等分析框架下，探索“大部門大警種”制改革的信息化組織結構樣式。以綜合性為原則，建設警務規劃決策的大部門；以一體化為原則，建設諸警種協調行動的信息指揮中心，形成網偵、技偵、視偵和信息+刑事技術+主偵部門會商研判、合成作戰工作模式；以相對獨立性為原則，建設監督機構和問責機制；以分立化為原則，建設規模小但專業化程度高的執行機構，作為網絡節點，形成網絡關系和流程聯動機制。

二是理清各部門各警種的信息流、業務流和管理流，以解決網上網下辦公辦案的重復勞動問題為抓手，按照相近原則進行流程融合，實現信息流、業務流和管理流的“三流”合一，再造警務工作流程。貫通網上網下基礎要素建設，加快推進公安“四個一”項目（布建一個信息采集網，打造一個警綜大平臺，合成一個警務數據云；建立一個身份信任根），以推進打防管控一體化建設為抓手，進一步深化“大部門大警種”制改革。

三是按照“虛實結合”“動職能不動機構”的原則，創新“大部門大警種”制改革路徑。所謂“虛實結合”，就是“大部門大警種”機構設置是虛的，沒有實體編制，但任務是實的，在協調上具有實權。比如，設立信息指揮中心、警務保障中心等，由單位副職擔任中心負責人，將相關實體機構歸并進來，并在中心負責人和實體機構之間增加一個橫向的項目結構，以項目牽頭單位為主，打破部門警種的邊界，將與完成項目相關的職能部門警種連接在一起，形成合作。所謂“動職能不動機構”，就是在橫向上改變中心職能，形成“大部門大警種”的工作格局，但在縱向上沒有改動機構的上下對應關系。也就是對內機構實體是虛的，職能是實的；對外機構實體則是實的，職能是虛的。這種改革路徑的好處是，既解決了上下機構不對應問題，又實際取得了“大部門大警種”運作成效。

四是優化“大部門大警種”制改革的外部治理結構，加快推進警務多樣化建設，在公安機關的部門警種間，與政府、社會、市場和公民之間形成立體治理服務網絡，實現對社會整體資源的有效利用，在“外協”整合過程中，不斷轉變職能，提升效能。公安機關必須提供社會公共安全保障，但并不意味著所有社會安全管理服務工作都必須親自去做。警務是警察的“專職”，但從來沒有成為警察的“專利”，警務活動并不只存在于警察系統之中。當前，地方公安機關“大部門大警種”制改革，主要著力于系統內部治理結構完善和功能整合，在一定程度上忽略了外部協同機制的建設。隨著社會公共事務日趨復雜化，引進外部力量成為必然的選擇，“大部門大警種”制改革必須跳出“內聯”整合的局部思維，從社會全局的更大視角去尋找解決復雜公共問題的答案，引導市場、社會組織和公民個人等多方參與，分擔轉移職能，實現全民共建共享的社會治理創新格局。(作者系中國人民公安大學教授）