美國社會救助的幾個特點

◎ 李衛東

美國社會救助的幾個特點

◎ 李衛東

19世紀末期，美國已在州和地方層面建立起社會救助制度。1911年美國聯邦建立了第一個社會救助項目，對寡居的母親給予物質幫助。1935年美國頒布《社會保障法》，規定聯邦政府要直接參與社會救助，其后，由聯邦引導的社會救助體系在全國逐步建立。目前美國已建立了完整的社會救助體系。同其他發達國家相比，美國的社會救助體系有一些顯著的特點。

一、美國社會救助主要對象是絕對貧困人口

美國的貧困線一直采用絕對貧困線，是西方發達國家中唯一個不與經濟發展水平掛鉤的國家，由此決定了美國社會救助的主要對象是絕對貧困人口，與多數發展中國家更為相似。

美國的貧困線通常是指美國人口普查局公布的貧困線，于1963年開始制定，主要用來估算每年的貧困人口數量。貧困線是根據當時一個典型家庭食品開支乘以3得出的，其后每年根據食品價格上漲指數對貧困線進行調整，因此美國的貧困線實際上是一個絕對貧困線。另外，美國健康與人力資源部每年要發布貧困指導線，這實際是美國調查局制定的貧困線的簡版，標準差別不大，主要用于政府確定享受聯邦社會救助項目的資格標準，如補充營養項目、全國的學校午餐項目等項目的資格標準。

一般來說，若以絕對貧困衡量，經濟增長應以較快速度消滅貧困，但美國按稅前收入（不包括食品券、醫療保障和住房補貼）計算的貧困率幾十年居高不下。從上世紀60年代到70年代末，美國的貧困率從20%以上下降到10%左右，80年代又有所上升并不斷波動。2015年，美國貧困線以下人口為4312萬人，貧困率為13.5%。美國的絕對貧困人口幾十年居高不下，與美國的收入分配密切相關。從戰后到20世紀70年代中期，美國的經濟增長成果被廣泛分享，基尼系數一直較為穩定。但70年代后期，經濟增長開始放緩，處在收入分配底層的人難以分享到經濟增長的成果。如，1966年美國最高5%收入組家庭人均收入是最低20%收入組家庭人均收入的11倍，但到2010年，這一差距擴大到21倍。其主要原因是技術進步的升級加劇了收入差距，如高中輟學生和高中畢業生的工資在扣除通貨膨脹后持續減少，而有大學文憑的勞動者工資都大幅增長。

二、美國社會救助體系龐大

在美國的社會保障體系中，由于社會保險特別是醫療保險相對其他發達國家來說缺位較多，普遍性的社會福利也比較保守。因而針對窮人的社會救助體系就較為龐大。具體表現為以下三個方面：

一是項目多。從19世紀30年代起，美國的社會救助項目由國會中不同委員會授權、針對不同人群制定的，一些項目面向所有符合條件的人，如醫療救助，而另外一些項目則面向一小部符合條件的人群，如兒童照顧和住房救助。目前，聯邦政府支出1億美元以上的社會救助項目就達80多個，若包括1億美元以下的項目以及州以下設立的項目，數量更多。從支出規模和救助人數來看，比較大的項目主要有醫療救助、補充營養救助、補充保障收入、所得稅抵免、貧困家庭臨時救助、住房救助等等。

二是覆蓋面大。美國很多家庭接受了一個以上的社會救助項目，根據有關研究，2002年有25.1%的美國家庭接受了一種或多種社會救助。從單個項目來看，2016年美國享受醫療救助的平均人數有6864萬人，享受補充營養救助的平均人數4500萬人，領取補充保障收入的平均人數830萬人，享受所得稅抵免的人數700萬人。

三是支出較大。據美國國會研究局研究，2004財政年度中聯邦社會救助支出5830億美元，相當于國內生產總值的5%，占全國社會救助總支出的73.2%，占聯邦總支出的18.6%。另外，根據經濟合作與發展組織（以下簡稱經合組織）的研究結果，上世紀90年代初，經合組織國家社會救助支出占GDP的平均比重為1.9%，美國的比重為2.7%，高于大多數經合組織國家。經合組織國家社會救助占社會保障支出的比重平均為32%，美國這一比重為近40%。這說明在現代社會保障制度中，盡管社會保險已經成為社會保障主角，但美國社會救助仍然占有較重要地位。

三、美國社會救助管理嚴格

同其他發達國家相比，美國社會救助管理很嚴，主要表現在以下幾方面：

一是救助對象認定程序嚴。美國社會救助對象的認定多通過家計調查。主要步驟為：一是當事人向所在地相關機構提出申請，可以是書面申請、當面申請，還可以電話申請；二是經辦機構提供指導，為申請人舉辦培訓班，講解救助政策和申請方法；三是申請人與經辦人會面。要求與經辦人會面，經辦機構與經辦人一起評估申請表，填寫相關缺失信息，提供相關文件。四是少數地方如紐約市要求實施入戶調查。

二是家計調查重視原始憑證和財產收入比對。證明材料是美國社會救助管理中最重要的內容。從各地情況來看，證明材料包括兩個方面：一是身份證明，包括指紋和照片，領取救助金時要進行對照；二是收入財產證明。就工資來說，證明文件包括雇主的工資單、社會保障津貼通知書等等；就家庭財產來說，包括銀行證明，股票和債券，人壽保險，車輛證明等。另外，還需要生活費用證明，如住房費用、水電氣費用、地產稅稅單、醫藥費等證明。

美國從上世紀80年代就開始計算機比對，使之成為最有效的家計核查手段之一。社會救助經辦機構與相關部門聯網，獲取信息資料，如勞動力就業注冊系統可提供勞動力就業情況，社會保障部信息系統可提供私人養老金情況等等，再與申請救助者的申請信息進行比對，核實其真實性。

三是重視項目考核和監督。最為典型的是食品券項目的質量控制。由于食品券項目資金全由聯邦政府負擔，州政府執行，質量控制由聯邦政府制定辦法。質量控制主要指標是總差錯率，包括錯保率和漏保率兩項指標。如果一個州總差錯率超過全國平均水平，就會被罰款，如果差錯率低于6%，就會得到獎勵資金作為管理費。另外，美國政府從奧巴馬時代就開始致力于減少不合理支出。2009年，總統認定了14個浪費嚴重的項目，其中約一半是社會救助項目。相關部門在查找原因的基礎上，都制定了防控方案，并采取切實監督措施。

四、美國社會救助以改革減少救助依賴

美國崇尚個人主義，信奉市場力量，鼓勵通過勞動養活自己。盡管對窮人抱有同情心，但認為福利太多會鼓勵懶惰。從1935年頒布《社會保障法》開始，時任總統羅斯福就采取了一系列措施促進貧困人群就業自救，減少救助福利依賴，其后各屆政府也秉持此理念，在促進擺脫救助依賴方面作出許多努力。但各種政治力量的作用推動社會救助體系日益擴展，美國也逐步成為一個高福利國家。

1996年8月克林頓簽署了《個人與就業機會協調法》。這一法案，對救助福利的資金投入、聯邦與州政府的關系、鼓勵就業政策、醫療救助等都作了進一步規定，主要內容是將管理權限下放給各州，使其有更大靈活性；對聯邦政府的主要福利救助項目開支總額規定了上限，強調福利政策要幫助救助對象接受就業獲得經濟獨立；對多數福利救助項目對象規定了享受年限；懲罰違規領取救助金者。其后，克林頓又簽署幾個法案，進一步完善政策，加大落實力度。

1996年的改革法案，使美國社會福利政策進入了最富創新的歷史時期，所有50個州、哥倫比亞特區都制訂了新的福利計劃，其最終目標是幫助窮人通過就業而擺脫貧困。美國福利改革在各州啟動時間不一，但從統計數據上看，享受福利人數和就業人數都發生了變化，到2002年絕大多數州的社會救助對象都急劇下降。從就業方面看，1996年《個人責任與就業機會協調法》通過后，救助對象就業總比率從1997年的30.7%增加到1999年的38.3%，其后由于福利標準的提高和經濟衰退就業率有所下降。

（作者單位：民政部低收入家庭認定指導中心）