法務(wù)部門歸口管理企業(yè)內(nèi)部制度

文 《法人》特約撰稿 李德慶

公司法務(wù)

法務(wù)部門歸口管理企業(yè)內(nèi)部制度

文 《法人》特約撰稿 李德慶

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，法務(wù)部門歸口管理企業(yè)內(nèi)部制度，不過就是那么回事兒，主要的工作不就是制度的合法合規(guī)性審核嗎？看看制度制定的主體、內(nèi)容、程序是否合法，走走程序就行了。

不同的意見是，歸口負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部制度的牽頭抓總、綜合管理、協(xié)調(diào)服務(wù)，是一項(xiàng)非常撓頭的工作，做少了不夠，做多了可能過火兒了，費(fèi)力不討好。建設(shè)企業(yè)內(nèi)部制度的觀念和目標(biāo)不同，歸口管理企業(yè)制度建設(shè)的職責(zé)范圍不一，法務(wù)部門面臨的問題自然也迥然有別。

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什么是法務(wù)部門制度管理工作的具體范圍？這是法務(wù)部門歸口管理企業(yè)內(nèi)部制度需要明確的首要問題。但是，答案從來都不是統(tǒng)一的。

無論是在觀念上，還是實(shí)踐中，企業(yè)法務(wù)部門在內(nèi)部制度建設(shè)管理方面均存在三種典型的工作范圍：

一是法務(wù)部門負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部制度的合法性審核，其他方面的歸口管理主要是制度建設(shè)的輔助性工作，例如組織編制制度計(jì)劃、組織審議制度的會議、負(fù)責(zé)制度的印發(fā)、匯編制度文本等。

優(yōu)點(diǎn)是，合法性審核是法務(wù)部門的拿手戲，制度規(guī)定是否違法，判斷起來比較明確，符合專業(yè)的人做專業(yè)的事的原則，容易為起草部門理解。不足是，企業(yè)內(nèi)部制度規(guī)定違法的條款比較少，歸口管理只含合法性審核和制度制定的事務(wù)性工作，難以滿足企業(yè)發(fā)展對提高制度建設(shè)水平的要求。

二是在合法性審核的基礎(chǔ)上，法務(wù)部門還負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部制度的系統(tǒng)性、適應(yīng)性等內(nèi)容的審核，包括但不限于審核新起草的制度與原有制度對某項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理內(nèi)容規(guī)定之間是否有沖突，新起草的制度對某項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理權(quán)限和職責(zé)的劃分是否與機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃分有矛盾，新起草的制度是否符合企業(yè)的實(shí)際情況并預(yù)期能達(dá)到期望的效果，新起草的制度對有關(guān)業(yè)務(wù)管理的規(guī)定是否符合責(zé)權(quán)利一致的原則，等。

優(yōu)點(diǎn)是，制度的審核內(nèi)容相對完整，有利于建立一個(gè)相對完善的制度體系。不足是，由于審核的邊界不可避免地超越純粹的法律專業(yè)范圍，要面對有的部門對法務(wù)部門“手伸得太長”的疑問，例如法務(wù)部門憑什么質(zhì)疑市場部門起草的制度中的業(yè)務(wù)規(guī)定？而且是否能夠完成制度全面審核的任務(wù)，依賴法務(wù)人員的綜合素質(zhì)、可以憑借的專家資源和良好的內(nèi)部合作機(jī)制等條件。

三是法務(wù)部門負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部制度的全面全過程管理，不僅包括前述兩種工作范圍，還包括制度的執(zhí)行、監(jiān)督和后評價(jià)等。這種情況，包含了前述兩種情況的優(yōu)缺點(diǎn)。不同的是，這種工作范圍，有利于企業(yè)建立制度建設(shè)的閉環(huán)管理，最大限度地發(fā)揮制度建設(shè)對企業(yè)發(fā)展的作用，但是，對法務(wù)部門和相關(guān)配套條件的要求非常高。

以上其實(shí)是一個(gè)大概的區(qū)分，實(shí)際上各個(gè)企業(yè)集團(tuán)的法務(wù)部門負(fù)責(zé)的制度管理范圍并不一定如此清晰，可能跨越三種范圍的任何一種或多種范圍的某些部分。

選擇什么樣的制度建設(shè)歸口工作范圍，企業(yè)高層的意見和傾向、企業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境、法務(wù)部門自身的軟硬件條件以及獲得各方面支持的程度等都是很重要的因素。

企業(yè)內(nèi)部制度建設(shè)目標(biāo)的三個(gè)緯度

良好的法律，普遍的遵從，是亞里士多德對法治理想國的簡單概括。制定良好的制度，得到企業(yè)全體成員的普遍遵行，自然是企業(yè)制度建設(shè)的理想。問題是一旦落實(shí)到具體問題，不同的看法就來了。

在理念上，制度是工具性的，還是建制性的？是管控第一，還是引入市場化理念,堅(jiān)持開放性的方向？工具性的制度建設(shè)，制度只是實(shí)現(xiàn)某些管控目的的工具。建制性的制度建設(shè)，制度不僅是管控的手段，其本身也是企業(yè)完善管理的目標(biāo)之一。

例如，外部監(jiān)管法規(guī)對企業(yè)建立內(nèi)部制度的要求越來越細(xì)；又如,2012年茅臺對經(jīng)銷商的最低限價(jià)規(guī)定，遭到了監(jiān)管部門的重罰。建制性的制度觀，就是秉承創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享、服務(wù)的觀念，既注重管理的科學(xué)、規(guī)范、有效，更注意引入市場機(jī)制，讓企業(yè)的各部門、子企業(yè)、員工、利益相關(guān)者充分表達(dá)意見，發(fā)揮各方面的靈活性、自主性和創(chuàng)造性，為促增長、增收入、幫貧困提供制度性關(guān)懷，真正使相關(guān)主體利益相連，榮辱與共，增強(qiáng)制度的生命力，并在此過程中，實(shí)現(xiàn)企業(yè)治理體系的現(xiàn)代化。

在形式上，企業(yè)要制定哪些制度？是只要滿足法規(guī)對公司監(jiān)管的要求就行，還是尋求制度的系統(tǒng)化、科學(xué)化？現(xiàn)在，有的地方政府正在推動民營企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。

例如，湖南省《關(guān)于鼓勵民營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的意見》明確，2017年-2020年，每年省級重點(diǎn)推進(jìn)200戶以上民營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對照《公司法》的規(guī)定和有關(guān)上市規(guī)定，查找企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理等方面存在的問題和差距，推動律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)為民營企業(yè)提供培訓(xùn)輔導(dǎo)，符合要求的民營企業(yè)列入各級金融辦“新三板”企業(yè)后備庫或上市企業(yè)后備庫。企業(yè)因建立現(xiàn)代企業(yè)制度支付的法律顧問費(fèi)等費(fèi)用，由省中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金給予不超過30%、最高不超過50萬元的補(bǔ)助。就完備性而言，有上市計(jì)劃的公司，對制度體系化的需求自然最為迫切。成熟的企業(yè)制度，不僅有利于企業(yè)自身，也利于整個(gè)社會的營商環(huán)境。不同時(shí)期，企業(yè)處于不同的發(fā)展階段，對制度的需求是不一樣的。集團(tuán)化的企業(yè)都面臨制度和機(jī)制現(xiàn)代化的命題。有時(shí)候企業(yè)制度建設(shè)真正的問題，并不是制度少的事，而是制度泛濫，人人深受其害，卻無招架之力的問題。

法務(wù)部門歸口管理制度，需要探索如何按照體系化的頂層設(shè)計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)制度的精、簡、實(shí)。這就需要充分發(fā)揮企業(yè)各部門和所屬子企業(yè)的作用，群策群力，開展經(jīng)常性地制度清理工作，平衡守成與創(chuàng)新的關(guān)系，注重制度的科學(xué)性、整體性、統(tǒng)籌性，真正做到與時(shí)俱進(jìn)。

在內(nèi)容上，企業(yè)制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？是立足自身，跟過去相比，尋求制度的自恰與適度，每天有進(jìn)步就行？或者顧盼左右，跟著走，不冒尖，但在國內(nèi)、行業(yè)內(nèi)也不落后？還是不滿足于在舊習(xí)慣里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，結(jié)合本企業(yè)實(shí)際，放眼世界，向一流企業(yè)學(xué)習(xí)？制度的面子是條款，里子是管理。管理無止盡，標(biāo)準(zhǔn)無答案。與技術(shù)方面的彎道超車不同，不少先進(jìn)企業(yè)的制度建設(shè)是難以模仿的，因?yàn)橹贫炔恢皇且患埼淖郑墙M成企業(yè)的人、環(huán)境和制度的統(tǒng)一體。制度是管理實(shí)踐的結(jié)晶，管理意識不到位，管理水平不到位，希望制定一個(gè)完美的制度，只能是空中樓閣，水中月，鏡中花。確立制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，核心是建立企業(yè)的管理標(biāo)準(zhǔn)。這與企業(yè)高層的意志有關(guān)，更與整個(gè)企業(yè)的愿景和文化有關(guān)。法務(wù)部門需要在實(shí)踐中去摸索這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度講，不融入企業(yè)管理的血液中，法務(wù)部門是難以管理內(nèi)部制度建設(shè)的。

法務(wù)部門歸口管理企業(yè)制度的分權(quán)與制衡難題

首先，我們看看企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方面的“立法權(quán)”問題。一家礦業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司的大股東甲與小股東乙（持股超過三分之一）因?yàn)槟撤N事由產(chǎn)生矛盾，在向國土資源部上報(bào)采礦權(quán)某些申請文件時(shí)，小股東不予以配合。問題是，這個(gè)申請文件必須經(jīng)過小股東同意嗎？

查閱公司章程，章程關(guān)于股東會決策事項(xiàng)基本照抄公司法，不能提供給甲作為決策的依據(jù)。這個(gè)時(shí)候會甲面臨著三個(gè)問題。一個(gè)問題是，公司如果對采礦權(quán)的申請事宜進(jìn)行規(guī)定，這個(gè)內(nèi)部規(guī)定是基本管理制度，還是具體規(guī)章？相應(yīng)地，應(yīng)該由董事會還是經(jīng)理決定？如果更進(jìn)一步，考慮到采礦權(quán)對礦業(yè)公司的重要性，這個(gè)問題是否屬于公司法第三十七條規(guī)定的“決定公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃”中“投資計(jì)劃”的一部分，而需要股東會決定？

第二個(gè)問題是，公司法是否允許公司就什么是基本管理制度和具體規(guī)章如何區(qū)分進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定。公司有關(guān)這種區(qū)分的內(nèi)部制度有什么樣的效力？如果更進(jìn)一步，則公司法第三十七條規(guī)定的公司章程規(guī)定的股東會的其他職權(quán)與第四十六條規(guī)定的公司章程規(guī)定的董事會的其他職權(quán)，是否任意性的授權(quán)條款？如果有限制，其限制邊界在哪里？公司章程規(guī)定的股東會的其他職權(quán)是否包含可以通過限制或干預(yù)股權(quán)行使的決議，以約束在股東會未投贊成票的股東？公司法第四十九條規(guī)定，“公司章程關(guān)于經(jīng)理的職權(quán)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”是否意味公司法關(guān)于經(jīng)理的兩項(xiàng)固有職權(quán)之一——“制定公司的具體規(guī)章”，也可以做出與公司法規(guī)定不同的安排？

第三個(gè)問題是，在公司法既無具體規(guī)定，公司也沒有內(nèi)部制度規(guī)定的情況下，能否適用民法總則第十條的規(guī)定，“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違反公序良俗。”就是看看礦業(yè)公司過去對類似事項(xiàng)的處理，此外，還可以參考的，是查閱法院關(guān)于類似案件的司法裁判。所以，在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方面，就首先面臨這樣的問題：公司法規(guī)定的基本管理制度與具體規(guī)章如何區(qū)分？

再看看，集團(tuán)公司制度在子公司的“落地問題”。集團(tuán)化企業(yè)的管理，最大的問題，莫過于“集而不團(tuán)，管而不控”。如何將自己的管理意圖通過制度，貫徹到子公司？是在子公司的章程中直接寫明適用集團(tuán)公司（大股東）制度（非全資的企業(yè)，需要參股股東的同意），還是由子公司將集團(tuán)公司的制度再重述和本土化？分子公司的利益與集團(tuán)的利益如何協(xié)調(diào)？子公司制定的與集團(tuán)公司制度不一致的規(guī)定，如何解決？國家電網(wǎng)、西門子等企業(yè)的方法是，子公司制定的例外條款，要經(jīng)過集團(tuán)總部的批準(zhǔn)。還有的企業(yè)，則是子公司結(jié)合實(shí)際，根據(jù)集團(tuán)規(guī)定制定自己的制度。

但是如果所有的子公司都制定例外條款或者完全自行制定自己的制度，說明集團(tuán)制定的相關(guān)規(guī)定本身就存在著問題，尤其是集團(tuán)的定位問題和集團(tuán)的制度該管子公司哪些事務(wù)的問題。是一統(tǒng)江湖的制度，還是抓大放小的制度？有的時(shí)候，制度得不到有效落實(shí)，我們難免懷疑，這不是制度本身的問題，而是說，再好的制度，落實(shí)的人不行，也白搭。

但是，從另一方面講，也可能恰恰說明在用人制度上還存在改進(jìn)的空間。集團(tuán)化管理制度的多和少、粗與細(xì)、寬與嚴(yán)，沒有唯一的答案。套用一位企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的話，隨著經(jīng)濟(jì)波動，企業(yè)的效益難免“狗一陣貓一陣”的隨之而變。集團(tuán)化企業(yè)的管理也難免有“一管就死，一放就亂”的循環(huán)。制度建設(shè)的目標(biāo)，就是要確定集團(tuán)管理的邊界，規(guī)范集團(tuán)的權(quán)力清單及其運(yùn)行流程，避免在制度外使用權(quán)力，熨平管與放的周期，避免人為的集中力量“犯大錯(cuò)”。

總的來說，不同時(shí)期甚至企業(yè)發(fā)展的不同階段，集團(tuán)公司處理總部與子公司的分權(quán)、執(zhí)行與監(jiān)督等問題，都沒有唯一的答案。法務(wù)部門需要注意這些問題，并在集團(tuán)公司對子公司的控制制度中，重視反壟斷或反不正當(dāng)競爭等合法合規(guī)性問題。

最后，但依然非常重要的是，集團(tuán)化企業(yè)的 “立法部門化”問題。與國家立法的部門利益傾向一樣，企業(yè)內(nèi)部制度建設(shè)也存在部門化的現(xiàn)象。企業(yè)內(nèi)部職能劃分越專業(yè)，越細(xì)化，越構(gòu)成某個(gè)部門關(guān)于某類制度的專屬知識性的“制度權(quán)力體系”，導(dǎo)致制度的僵化。

法務(wù)部門作為歸口管理部門，可以考慮建議公司設(shè)立超部門的制度建設(shè)委員會，或者類似機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制度計(jì)劃，明確各個(gè)部門的制度建設(shè)職責(zé)；在制度審核中，通過座談會、專家論證、員工參與等多種方式征求制度涉及的相關(guān)部門和子公司等各方面的意見，有條件的，可以引入外部專家參與論證，以完善制度和流程設(shè)計(jì)的糾錯(cuò)機(jī)制，增強(qiáng)審核的活力，提高審核的質(zhì)量；通過制度明確起草部門對有關(guān)制度的宣傳和執(zhí)行的主體責(zé)任，明確違反制度的責(zé)任追究流程，加強(qiáng)制度執(zhí)行的審計(jì)、評估或檢查及相關(guān)信息化建設(shè)，推動制度執(zhí)行的平等性和公平性，防止制度流于形式。

（本文作者系中國大唐集團(tuán)公司企業(yè)管理與法律事務(wù)部法律事務(wù)處處長）