從“取消公務員雙休”反思公務員休息制度的完善

黨正

【摘要】取消公務員雙休是對公務員休息權的侵害，要保障公務員的休息權，即完善公務員的休息制度，必須從源頭進行治理——先完善《公務員法》，再由各地方、各部門根據其具體情況對休息權進行細化規定。文章認為在相關法律制定之前，可以以《勞動法》的相關規定作為參照，來保證公務員休息權，做到有法可依。對公務員身份的雙重性進行區分，保證公務員救濟方式的多樣性，并對公務員的休息方式進行完善，保證公務員休息時間的充足。

【關鍵詞】公務員制度；制度完善；休息權

2016年7月9日，河北唐山市豐潤區委辦公室、豐潤區政府辦公室聯合下發通知，決定從7月1日起，集中一個月時間開展城區環境秩序暨重點通道沿線環境綜合整治集中攻堅行動，一律取消雙休日休假。該事件一出，引發社會輿論對公務員休息權問題的廣泛關注，筆者試圖從該行為性質出發，闡述公務員休息制度的重要性，分析公務員休息權屢遭侵犯的原因，并最終為公務員休息制度的完善提出建議。

一、對主流觀點的分析

從目前來看，大致有三種觀點，侵權說、不侵權說以及充分理由說。

（一）侵權說

該觀點可根據依據不同分為兩類，一類依據為《勞動法》，另一類依據為《公務員法》。

1.以《勞動法》為依據

根據《勞動法》第36條“國家實行勞動者每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十四小時的工時制度”而取消雙休會使公務員的工作時間超出此規定，因此侵權。

但從《勞動法》的規定來看公務員并不適用，如《勞動法》第2條規定，“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法”。而公務員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，顯然不能納入到《勞動法》的保障范圍。

2.以《公務員法》為依據

華南理工大學法學院夏正林教授持此觀點。他認為個別地方政府發文取消公務員雙休日是違法的。因為根據《公務員法》第76條第2款的規定，公務員享有正常休假的權利，除非有特殊情況，如《突發事件應對法》中規定的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。結合《國務院關于修改<國務院關于職工工作時間的規定>的決定》中的規定“國家機關、事業單位實行統一的工作時間，星期六和星期日為周休息日”可知雙休日是公務員的正常休息日。

（二）不侵權說

中國人民大學法學院楊建順教授持此觀點，他認為，公務員并不能適用《勞動法》，按照《公務員法》第76條第2款的規定“公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休”，如果在法定休息日加班的，事后能夠給予相應的補休，就沒有違法性。

筆者認為這種說法辯解無力且有違常理。其一，《公務員法》中確實規定了補休，但目的在于對公務員的休息權被占用及時進行補償，而不是占用休息日的正當理由。如果因此而作為占用公務員休息的依據，必然與《公務員法》的精神背道而馳i其二，雙休日本就是一周中最適合休息的日期，如果雙休日都可以被占用，要用什么時間來進行補休？

（三）充分理由說

部分網友持此觀點，認為公務員的職位具有特殊性，在必要的時候讓渡出一些個人的權利也是公共利益的需要，當然這種讓渡不是無止境的，必須要有充足的理由。

公務員崗位具有特殊性是人盡皆知的事實，但特殊是否一定要與“讓渡權利”掛鉤是個值得探討的問題。理由的“充足”與否無法進行核實，更沒有一個既定的標準可供參照，倘若如此為之，導致的結果將是行政機關預先定下取消雙休日的方案，再尋找理由，既損害公務員的休息權，又助長官僚主義作風。公務員如不顧身體而忘我工作，長此以往，會積勞成疾，不僅會加重社會所要支付的醫療費用，也損害公務員應有休息權利。

二、對公務員休息制度的反思

（一）保護缺乏依據

《公務員法》第76條第2款規定：“公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休”。與公務員相對應的“國家規定”，只有《國務院關于修改<國務院關于職工工作時間的規定>的決定》中的規定“國家機關、事業單位實行統一的工作時間，星期六和星期日為周休息日”，該規定僅僅是對公務員具有雙休權利的泛泛規定，并沒有對其他休息權進行規定，且沒有規定相應的處罰辦法以及權利受到侵犯的時候該采取何種方式來進行救濟。沒有保障的權利是不完整的權利，公務員休息權的維護缺乏法律上的依據，是其權利屢遭侵犯的根源。

（二）權利缺乏救濟

公務員隸屬于公務員系統管理，尤其是政府機關，直接聽命于上級機關。上級的命令若是對公民發出，就是行政行為，公民完全可以“法無明文規定不可為”為由進行行政復議或者行政訴訟，要求作出行政行為的機關舉出事實根據和法律依據，對其權利進行維護。而公務員屬于內部人員，上級行政機關的命令對公務員而言屬于內部行為，公務員不屬于行政相對人，也就不可以提起訴訟，不可以進行行政復議，只能向上級機關進行申訴。

（三）社會事務繁重

公務員是社會權利的實際行使者，而社會事務紛繁復雜，晝夜不停而又瞬息萬變，日常事務不及時處理將“積少成多”，緊急事務不及時應對更是會“坐失良機”，因此才有“行政貴乎神速”之說。于是才有公務員“應當犧牲個人時間”為“公益”的幻覺存在，某些機關創立公務員“5+2”“白加黑”的工作模式也就不足為怪。

三、公務員休息制度的完善

（一）法律依據的完善

法律依據是公務員休息權的根本保證，更是公務員進行救濟的依據所在。筆者認為法律依據的完善至少應包含三個部分

1.《公務員法》的完善

《公務員法》作為公務員管理的專用法律，居然沒有對公務員的休息制度作出詳細規定，實在是制度的缺失，有違《公務員法》保障公務員權利的精神。筆者認為，《公務員法》應當將公務員的休息制度納入規定范圍，該部分應如《勞動法》一般，對公務員的工作時間、最低休息時間、加班時間、加班補償等作出統一規定，使公務員的休息權有據可循，有法可依。但因為各行政部門業務強度不同，工作時間對應的任務量大小不同，該部分又不宜規定過細，以免僵化，對公務員的工作開展形成阻礙。應做到既能與《憲法》對休息權的原則性規定呼應，又能為下位法制定詳細規定提供法律依據和支持。endprint

2.相關法規、規章的完善

公務員系統龐大而復雜，涉及到的部門更是數不勝數，業務千差萬別，甚至一個大部門下的小部門之間負責的業務都截然不同，因此詳細的規定必須在具體的地域、具體的部門中進行規定。行政法規應對《公務員法》中的休息權作出細化規定，作為地方性法規、規章的制定依據，層層細化，最終達到既保障公務員休息權的目的，又具備一定的靈活性，不至于對公務員正常工作的開展造成負面影響。

3.過渡期法律依據的借鑒

《公務員法》的修訂非一朝一夕可以完成，相關法規、規章的細化則需要更久的時間。這段真空期如果沒有合適的填補，公務員的休息權依然得不到保障。筆者建議以《勞動法》的相關規定作為借鑒。因為《勞動法》對勞動者進行保護的法律精神和原則，應該對各種工作崗位上的勞動者都有指導意義。從本質上講，公務員在國家機關工作，也是勞動的提供者，且主要是腦力勞動，這與勞動者中較高層次的管理人員、科研人員等具有相似的工作性質，因此參照適用《勞動法》的相關規定并沒有原則上的不可。

（二）救濟方式的完善

1.內部人員

（1）上級命令未違反相關法律、法規、規章，未違反該部門的內部規定，那么無論是否侵害到公務員的合法權利，都應被視為內部行為，公務員對應的身份為國家機關內部人員，對該行為不服的救濟方式為申訴，而不能提起行政復議或者行政訴訟；

（2）上級命令未違反相關法律、法規、規章，但違反該部門的內部規定，侵犯到公務員的合法權利，應視為內部行為，而公務員對應的身份為國家機關內部人員，對該行為不服的救濟方式依然為申訴。

2.行政相對人

上級命令違反相關法律、法規、規章，則無論其是否違反該部門的內部規定，只要侵害到公務員的合法權利，都應視為行政行為，公務員對應的身份為行政相對人，對該行為不服的救濟方式為提起行政復議或者行政訴訟。

區分公務員身份的雙重性具有重要意義，如果不論上級命令的違法與否，一律按照內部行為要求公務員進行申訴，將問題消化在系統內部，勢必會掩蓋上級命令的違法性，助長上級機關權利的任性和態度的恣意，最終導致公務員系統繞過法律規定而無所忌憚。

四、結語

公務員的休息制度完善不但關乎公務員身體、精神的健康狀況，還關乎著公務員工作效率、工作態度以及工作成果的優劣。公務員是社會事務處理的直接承擔者，擔負著社會管理的直接任務，代表著一個社會的精神氣象。然而公務員也是普通人，在我們關注勞動者合法權利的同時，也不應忽略對公務員合法權利的關注，只有完善公務員的休息制度，保障公務員的休息權利，社會才能運行的更加順暢，我國的法制建設才會更加健全。endprint