基層人民調解制度實施現狀與問題的探究

陳凱杭

【摘要】人民調解制度為解決民間糾紛提供了一種簡便、有效的辦法，對維護社會穩定、改善社會生活、構建和諧社會、全面建成法治社會有著積極的作用，應當順應時代發展而不斷完善。文章主要闡述了人民調解制度的概念、特性和優越性，總結分析了廣西馬山縣人民調解工作的現狀，并對目前存在的問題提出了相應的完善建議。

【關鍵詞】基層；人民調解；馬山縣

在中國，“以和為貴”的觀念深入人心，這樣的思想追求的是一個人與人之間相互協調配合的和諧社會。每個人都需要與外界來往，每個人對同一件事的觀點可能會不同，這就容易產生矛盾糾紛，因此需要尋找解決的途徑。人民調解在社會矛盾調解機制中處于基礎性地位，發揮著極其重要的作用。2011年1月1日起，《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）開始實施，人民調解得到官方認證，人民調解的發展方向應該是高度的自治和獨立，不受到其他干擾，但是該法過于原則，缺乏可操作性。人民調解仍然存在諸多問題，亟需改革與完善。

一、人民調解概述

（一）人民調解的概念

人民調解作為我國一種獨有的現代調解形式，不同的學者對其表述雖然不盡相同，但是內涵是一致的，即在依照法律有關規定設置的人民調解委員會主持下，根據國家有關法律法規、政策以及不違反現有法律制度的村規民約和社會公序良俗，對發生民間糾紛雙方采取說服和勸導的方式，幫助他們在平等的基礎上自愿達成合意，從而將矛盾化解的一種群眾性自治活動。

（二）人民調解的特點與優點

人民調解具有自治性、群眾性、平等性和自愿性的特點。人民調解委員會的日常事務由其內部工作人員處理，不受其他組織、部門的干涉。如果當事人表示不愿繼續調解，則調解停止，體現了意思自治原則。人民調解員來自基層，在群眾心中有較高的威信，體現了人民調解的群眾性。人民調解活動在中立的人民調解員主持之下進行，矛盾雙方當事人地位平等，《人民調解法》規定當事人在人民調解活動中，有相互尊重的義務。調解的前提是當事人自愿，與法院的強制性裁判方式有著本質上的區別，調解人員不能強制調解。

人民調解有利于樹立法制權威、弘揚社會主義道德、節約司法資源、建設社會主義和諧社會。人民調解實現了依法調解和依據社會道德調解兩者相結合，通過讓雙方當事人參與調解過程，了解何為合法、違法，社會道德如何要求，公民有何權利義務。我國司法資源有限，人民調解制度可以把大部分不復雜的民事糾紛解決，節約司法資源。人民調解不會破壞當事人之間原有的感情，還能以此促使糾紛解決。

二、馬山縣人民調解制度現狀

（一）馬山縣基本概況

馬山縣隸屬廣西壯族自治區南寧市，位于廣西中部略偏西，下轄7個鎮、4個鄉，總人口55萬余人。該縣為多民族聚居地，民族之間一起生活，相互融合，文字以漢字為最通用。

（二）馬山縣人民調解工作現狀

馬山縣所轄各鄉鎮都設立有人民調解組織——人民調解委員會，但實際上“人民調解委員會”就是司法所，“人民調解員”實際上就是司法所工作人員，也就是“一套人馬兩塊牌”，涉及人民調解的工作由司法所的工作人員負責，必要的時候聯合其他鄉鎮一級的政府機關一同參與。在村、屯一級，人民調解委員會和鄉鎮一級異曲同工，也是“一套人馬兩塊牌”，村委會就是人民調解委員會。

從馬山縣司法局提供的數據可知，2015年該縣司法行政部門代表基層人民政府處理民間糾紛489起，調解成功470起，調解成功率達96%；司法所、司法局參與處理社會矛盾糾紛總共668起，成功調解的有630起，調解成功率為94%。在2016年，該縣司法行政部門代表基層人民政府處理民間糾紛274起，調解成功了251起，調解成功率約為92%；司法所、司法局參與處理社會矛盾糾紛共581起，調解成功的有535起，調解成功率為92%。

人民調解委員會沒有經費來源，根據調解工作人員反映，在工作的過程中難免需要開支，司法所、司法局雖負責調解工作，但其經費沒有人民調解工作的部分，只能從業務經費中劃出部分用于人民調解工作。

三、當前人民調解存在的問題

（一）人民調解員隊伍參差不齊

馬山縣所轄的鄉鎮、村屯，除了較小的村、屯是多個共同設置一個人民調解委員會之外，其他都有各自的人民調解委員會，雖然在形式上，組織結構和相關人員都完整，但實際只是“一套人馬兩塊牌”，在調解民間糾紛的時候，鄉鎮一級的人民調解委員會，也就是司法所發揮作用，村屯一級偶爾起到輔助的作用。村、屯一級的人民調解員受到知識水平不高、對調解工作業務不熟悉、欠缺言語表達技巧等條件限制，不能勝任調解工作。人民調解委員會本應該是一個基層群眾性自治組織，司法所取而代之，為其蒙上了行政的色彩。

（二）經費不足

我國有關人民調解的法律法規都明確規定人民調解工作不收費，但調解過程中難免要出行、調查取證、獲取資料和信息等，需要一定經費支撐。馬山縣用于人民調解工作的經費是由司法行政部門從其業務經費中劃出的一部分，沒有人民調解專項經費，其業務經費非常有限，工作人員有時候需要自行墊付交通費等費用。

（三）定位不清晰

人民調解在傳統意義上的定位是“基層群眾自治性活動”。二十一世紀初，我國經濟高速發展，社會矛盾隨之增多，國家欲通過多種方式和途徑減少、消除各種社會矛盾，于是出現了“大調解”。

“大調解”指的是在地方各級黨委、政府統一領導下，各級政府部門履行其責任，社會各界廣泛參與其中，將人民調解、行政調解和司法調解統籌安排，共同調解人民內部的矛盾的一種機制，涉及范圍廣泛。“大調解”為人民調解提供諸多有利資源，有積極意義。然而“大調解”是由黨政領導和主持，使傳統的人民調解被“大調解”替代。

（四）制度滯后

人民調解制度相關的法律法規目前數量較少，法律過于簡化且存在滯后性，未能與實際相結合，制約了人民調解工作的開展。除2011年頒布的《人民調解法》外，其他相關的全國性指導意義的文件只有《人民調解委員會組織條例》《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》和《人民調解工作若干規定》，這些法律法規與司法解釋最長超過二十年，內容已不符合飛速發展的社會的需求。endprint

四、完善人民調解制度的建議

（一）規范人民調解隊伍，堅定“民間性”定位

首先，要明確人民調解委員會的獨立性和自治性。人民調解委員會設立在鄉鎮的司法所，有其有利之處，但是還要在工作上將兩者區別開，調解委員會要有專門的工作人員，司法所的工作人員可以兼職和指導。村委會要與調解委員會區別開，安排調解員定期參加學習和培訓，掌握最新的法律法規政策和調解技巧，使村、屯一級的人民調解委員會發揮作用。其次，司法行政部門在檢查人民調解委員會的工作情況時，應當檢查調解委員會的工作，而不是將其納入司法所的年終考核。新時期的人民調解委員會應當堅定其民間性，不能過多地依賴、受制于政府部門，而失去其本身獨特的優勢。

（二）保障人民調解工作的經費

人民調解工作經費不足阻礙調解工作的開展。在經費充足的條件下，才能把人民調解工作的隊伍建設好。目前的調解委員會之所以出現了由司法所、村民委員會替代的情況，重要的原因就是人民調解委員會沒有資金來源，只有靠司法所和村委會的其他經費才能開展工作。要想使人民調解委員會真正成為一個獨立的自治組織，就需要有其獨立的工作人員，工作人員有相應的報酬。筆者認為，可以通過吸納社會人士的捐贈、政府購買公共服務的形式來保障調解委員會的經費來源，還可以在司法行政部門的經費當中增加一項人民調解專項經費。

（三）健全人民調解制度，完善人民調解的程序規則

國家立法機關要根據時代的發展，結合實際情況對《人民調解法》進行修改、補充，使其更具體、全面，更加貼近實際。立法部門的工作人員和相關的學者應當多深入基層了解實際情況，根據實際情況提出修改法律的建議、方案。

2002年由司法部頒布的《人民調解工作若干規定》對調解程序作出了一定的規范，但簡單籠統，實際情況中不被重視和運用，時隔十余年，有必要在法規、國家立法上對人民調解工作的程序作出新的具體規定，加以完善。例如，將調解的案件分門別類，規范不同的調解類型，盡可能多地劃分調解的種類，然后按照每一種類別的調解案件自身的特點，制定一套詳細的調解工作程序。

（四）提高人民調解協議的法律效力

人民調解協議幾乎不具有強制執行的效力。人民調解可以借鑒仲裁，如果當事人拒絕執行裁決的結果，對方可以向法院申請強制執行。仲裁機構也屬于民間組織，所以筆者認為如果人民調解協議簽訂之后，假如一方當事人不履行義務，則另一方當事人可以持調解協議書到法院申請強制執行是可行的，這樣便能提高人民調解協議書的法律效力。endprint