美國避免鄰避沖突的做法和啟示

一、研究背景

近年來，由鄰避沖突處理不當而導致的社會問題越來越多的出現在人們視線中，特別是以PX為代表的新建大型化工項目每次都會遇到社會力量的抵制，引發大規模的群體性事件。美國現代化進程要遠快于中國，在城市現代化的過程中，很早就遇到了鄰避沖突的事件，研究其成功案例對我國有效地處理類似事件大有裨益。

城市化進程的加快在不斷方便人們生活的同時，也帶來了以保護“自家后院”為目的的鄰避沖突。1976年美國政府頒布資源保護及恢復法案致使城市垃圾儲存設施的劇增引發了一場聲勢浩大的鄰避運動；1980年以后這種鄰避運動愈演愈烈，繼而波及到各個領域，因此當時被《紐約時報》稱為美國的“鄰避時代”。[1]鄰避沖突，即某些公共設施可以為多數居民帶來利益，但設施建設和運營時所帶來的外部成本由設施附近的居民承受，從而不受當地居民的歡迎，造成不斷地產生抗爭的現象。

二、美國避免鄰避沖突的主要做法

（一）設置規范透明的操作程序。在美國有效處理鄰避沖突的大多數案例中基本都涉及了設置規范透明的操作程序這一項，典型的案例是紐約垃圾設施選址。紐約市在垃圾設施選址的整個過程中經歷了信息事先公布—居民反饋—公示備選方案—實施建址幾個環節，并且將“城市土地利用審批程序”作為配套程序。這一規范透明的操作程序，為公眾參與提供了平臺，提升了居民對項目的認同感及減少了居民的對抗情緒，對有效的處理鄰避沖突的發生起到了積極的作用。

規范透明的操作程序集中體現在科學的選址程序上。1990年12月，紐約市規劃局頒布了《城市設施選址標準》，即所謂“平等共享選址程序”，分為以下步驟：一當地政府公布未來兩年內城市計劃新建、擴建、關閉或縮減的設施及對所有計劃內的市政設施項目進行投資預算和選址可行性論證；二報告發布后，每個社區董事會在90天內做出反應；三城市規劃局將社區董事會的意見轉給相關建設機構；四各社區董事會將意見呈至相應的區行政長官，區行政長官匯總后向上提議設施備選地址；五設施地址選定后，社區董事會有權設立一個設施監督委員會，全程監督設施的建設和運行。

在配套程序“城市土地利用審批程序”方面，先由官方、公共機構或個人團體向城市規劃局提出申請，由城市規劃局進行資格認證。得到批準后，城市規劃局就得保證整個項目按U

LURP 時間表啟動，包括社區委員會審查、區行政長官審查、城市規劃委員會審查、市議會審查和市長審查等數個程序，每個程序都必須包括公眾聽證會和投票。[2]規范透明的操作程序，使得公眾參與極大的得到了當地政府的肯定和鼓勵，這對有效吸收公眾意見和建議、減少鄰避沖突有積極作用。

（二）注重科學理念及技術手段的應用。美國在處理和規避鄰避沖突過程中不僅注重采用科學的理念——選擇最好的方案，還注重技術手段——3R政策。在“選擇最好的方案”方面，以紐約最大的垃圾處理廠為例。2001年，在公眾的反對聲中該填埋場正式封場。但是這一必不可少的設施又在當地居民的建議下逐步建立了多個小型垃圾場。可見基礎設施的興建如果涉及了鄰避因素，“選擇最好的方案”就顯得具有及其重要的意義。

在技術應用方面，20世紀90年代前后，紐約市逐漸建立起一整套完善的固體廢棄物治理方略，即3R政策：一在生產階段，實施源頭控制，減少使用成為污染源的物質；二在出售階段，提高帶有包裝商品的價位或者對通過高耗能產出的包裝收取額外稅，變相減少消費者對有可能產生大量垃圾商品的購買；三通過堆肥、焚燒熱能回收利用，實現廢物資源、能源的再生利用。

（三）實施利益補償。利益補償是應對鄰避沖突過程中較早出現的，可以分為經濟補償和社會補償。其中，經濟補償可以分為現金補償、應急基金和經濟激勵。非經濟補償可分為實物補償、財產保險提供就業。在美國一項關于市政垃圾填埋場的調研中發現，沒有任何經濟補償的情況下，居民的支持率只有

30%，但當提供一定經濟補償時，支持率幾乎翻了一倍。可見，利益補償對居民的態度有重要影響，然而，這卻未必能保證居民支持鄰避設施的建設。

從美國處理鄰避沖突的成功案例可發現，設置規范透明的操作流程、注重科學的操作方式和實施利益補償政策對減少和避免鄰避沖突有積極作用。但公眾參與作為一個始終貫穿整個環節中的因素，其地位是及其重要的。

三、美國的經驗對我國的啟示

問題的嚴重和緊迫與現實研究的不足形成了鮮明對比，但在研究過程中更要立足于我國的基本國情和環境，辯證的借鑒他國經驗。針對這些，中國社科院社會學研究所社會心理研究中心結合國內PX項目事件，開展了一次社會調查，主要從行業信任、個體特型變量和個人感受變量出發，分析了影響居住區附近化工項目接受程度的因素（見表1）。從中發現，影響居住區附近化工項目接受程度的因素主要有政府治理、一般收益、公共效能感和程序公平，其顯著性分別為0.013、0.010、0.003和

0.001。可見，我國鄰避沖突中占主位的因素不是公眾參與，反而政府治理起到了舉足輕重的作用。

然而，加強政府職能并不是要政府一支獨大，而是要科學有效的發揮政府組織和協調作用。在這個過程中，不能只單純的依靠某一主體，更要處理好多方位利益主體的協調合作。“鄰避運動的出現，體現的是社區和非政府組織為主體的社區本位和政府、企業為主體的政府本位之間的對立，實現多方利益主體之間的互動與合作，關鍵是實現兩種本位思維模式的‘行為整合’，即建立政策倡議聯盟模式”。

在政府自身層面，要強化政府監管職能，提高自身的公信力。在這點上，美國的“設置規范透明的操作程序”方案，能給我們良好的借鑒作用。政府就要最大程度的扮演好“保護型”角色。具體來說，就是要政府積極采取“過程管理”的全新監管模式，即參照紐約垃圾建廠選址的操作流程，在從信息事先公布—居民反饋—公示備選方案最后到實施建址等過程中，政府要實施全方位監管，并暢通民眾反映通道。

在公眾參與層面，雖然公眾參與在影響居住區附近化工項目接受程度因素的回歸分析中顯著性不是十分明顯，但是積極的組織和鼓勵公眾參與到項目的建設中來對于解決鄰避沖突仍然起到了非常重要的作用。政府要積極的組織和鼓勵公眾參與到項目的建設過程中來，扶植社會力量；在項目實施前政府要宣傳，要把信息公開，要吸取民眾意見及聽取民眾的利益訴求。在企業實施層面，政府要督促企業把存在的風險實實在在的告訴民眾，并要求企業積極的回饋周邊環境。無論的化工項目的所有制如何，政府都應該保證所有者不是唯一的獲益方，也不能僅僅是政府和企業的雙贏關系，政府應該保證所有利益相關者都能從中獲益。

參考文獻：

[1] 陳寶勝：《國外鄰避沖突研究的歷史、現狀與啟示》，《安徽師范大學學報》（人文社會科學版）2013年第2期。

[2]趙曉燕：《國外鄰避沖突研究文獻綜述》，《湖北經濟學院學報》（人文社會科學版）2014年第2期。