地方政府財政能力非均衡性研究

李圓

[摘要]自新中國成立以來政府間關系問題以及政府財力配置問題，始終都是中央政府關注的問題。但人本理念不斷受到重視，政府合法性不斷受到強調，國家綜合實力在國際政治中不斷顯示其重要性的當代，正確處理中央與地方政府關系以及合理配置各級政府間財力的問題顯得越來越重要，甚至已是當務之急。文章針對地方政府財力配置問題進研究，探討地方財政分配非均衡性。

[關鍵詞]地方政府；財政能力；非均衡性

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722032

我國中央與地方政府之間的關系始終處于調整變化過程中，但從整體開看，集權程度始終是高的。可能這也和我國的一黨執政有關，政府間政治上的集分權程度與財政上的集分權程度并不完全一致，但地方政府地位與政府間財力配置始終是一個統一體。在人們構建的社會結構中，每一個地方財政能力的背后都有許多因素在發揮作用，不僅是指一級政府在財政資源方面的運籌能力，也包括財政資源汲取、分配、使用及整個過程中的組織、管理與協調。所以地方財政能力是多種要素復合而成的，從而導致了非均衡性問題的出現。

1地方財政能力的非均衡性分析

11研究地方財政能力的必要性

同樣是一塊錢，在不同人手里，產生的效果是不同的。同理，同樣數額的財力，在不同的制度下，其籌集、使用過程產生的效果也是不一樣的，從而也表現出不同的財政能力。政府財政能力的強弱反映的是政府在汲取資源和使用資源過程中對經濟、社會運行產生影響的一種度量，若產生的影響是負面的，則表明政府財政能力弱；反之，若產生的影響是積極的，則表示政府財政能力強。由于人們長期認為財力等同于財政能力，形成了對財政的過度數字化理解，往往使財政變成一個僅僅是籌資拿錢的工具，無形之中限制了財政在支撐地方政府履行職能過程中的作用，同時也降低了地方政府的執政能力，地方財政能力的非均衡性程度加深。因此，分析地方財政能力必須充分考慮多方面的因素，深入探究其非均衡性的原因，觀察財政資源的分配及其變化，以準確判斷財政能力的狀況。

12地方財政能力的構成

各個地區的狀況不同，地方政府的具體職能也是有差異的。地方財政能力的具有四個基本能力，其中每一項能力都內含不同的目標與相應的財政資源和財政制度。確保社會穩定能力是基礎，從一個時點來看，最主要的基本生存條件、基本的道德和信仰以及對政府的基本信任是社會的凝聚力。促進經濟可持續發展能力對一個欠發達地區而言是極重要的政府目標。省（區）內平衡能力是對于人口大國很難做到的。除了全國性的不均衡之外，還有區域內部的嚴重不均衡。從行政區劃看，省（區）內的不平衡程度在東、中、西部都普遍存在。這種經濟、社會發展的不平衡導致了各行政轄區內的基本公共服務的差距。應對突發公共事件的應急反應能力在現代風險社會是不斷加大的。由于快速市場化引致的社會內部的各種利益沖突，以及快速工業化過程中的各類工業和環境事故，如果政府財政能力缺乏這種能力，則有使財政運行陷入紊亂狀態的風險。綜上所述，正是由于地方財政能力的目標的差異，才形成了財政作為政府工具的能力層次，導致了地方財政能力的非均衡性。

13政府間事權劃分不清導致的財力配置無依據

政府間事權劃分是政府間財權和財力配置的基礎，政府間事權劃分不清導致政府間事權重疊、交叉，事權上下推諉，政府缺位或不作為。無論是我國憲法還是行政組織法，都沒有明確規定各級政府的權利和義務。雖然有法律、法規對各級政府的財政職責進行設定，但這些都只是一個框架，具體實施起來，任何一級政府都無法依此作為。對于財政事項，中央既可以自己承擔支出責任，也可以將支出責任下放給地方政府。中央無論怎么做都不違法，所以，在利益的驅動下，中央政府就會盡可能地將事權下放給地方政府，而不考慮地方政府的財政能力。中央可以任意干預地方政府財政，如果這種干預是不正確的，只會損害地方財政能力，從而對地方財政能力造成消極影響，進一步加劇非均衡性問題的嚴重性。

2全面提高地方財政能力的策略與措施

21創新制度，理順地方政府與市場的關系

財政作為政府干預經濟、社會的一個綜合性手段，在提高自身能力過程中，需要創新性思維，不斷創新理財觀念。根據東北地區的區域功能定位，針對老工業發展、農業發展的狀況、大面積林地的自然環境、社會矛盾復雜等方面的現實情況，不斷更新觀念，正確處理好發展與穩定、資源與環境等方面的辯證關系，在不利中發掘有利因素，在矛盾中尋求協調，在協調中促進發展。在市場經濟條件下，正確處理政府與市場的關系，不但成為提高社會經濟資源配置效率的重要條件，而且關系到政府行為是否合理，財政資源是否存在“錯配”而導致浪費等問題，加重地方財政能力的非均衡性。未到達成熟市場經濟狀態以前，政府與市場的關系將是動態的，需要針對市場化程度的變化而不斷調整政府干預的邊界。東北要充分考慮市場化進程的基礎上，有針對性地調整和轉換政府職能，以使地方政府與市場在資源配置中實現互補而形成合力。

22轉換財政管理模式，提高管理能力

在政府制度供給中，最重要的制度莫過于政治體制與經濟體制，他們決定著中央與地方政府之間的關系以及政府與市場的關系。對這兩大關系的處理直接影響各級政府行政效率；各級政府公共物品供給規模和效率，而政府行政效率和公共物品供給效率均是構成居民幸福生活以及一個健康、發達、公平、自由國度的最重要因素。東北作為經濟資源大區，為實現社會經濟的可持續發展和促進公共資源優勢向地方財政優勢的轉化，需要大力加強公共產權方面的管理。為此，在資產管理方面，一方面加強地方國有企業的資產、股息等方面的管理，防止國有資產流失；另一方面還要重點加強行政事業單位資產管理的力度，整合政府資產，節約施政成本。且東北財政資源本來十分有限，應該更加講究財政資金的“集約化”使用，避免各部門經費供應的苦樂不均衡，以進一步提高財政能力。

23實現地區差距下的基本公共服務均等化

通過對東北地區實際情況的調查，結合對近年來中央財力性轉移支付機制的分析，我們發現，提高東北財政能力需要中央財政在維持目前既定的轉移支付基礎上，結合東北實際，給予進一步的“注資”。目前，中央政府為均衡各地財政能力而進行的財政轉移支付主要是通過財力性轉移支付制度實現的。如果將財力性轉移支付制度作為一個體系來看，伴隨中央各項改革不斷層出的各類轉移支付，成為財力性轉移支付體系中一道靚麗的風景線。目前的財力性轉移支付主要包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付等。這是中國所獨有的現象，今后隨著對轉移支付認識的加深，按照不同的目標，對已有的轉移支付類型進行必要的清理、合并和歸類，將是我國財力性轉移支付制度不斷完善的方向。

3結論

財政能力的發揮或大小，最終表現為一系列可觀察的政治、經濟、社會活動之中，并以這些活動的完成程度來衡量。政府的組織經濟建設職能中包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四項。在知識經濟和經濟全球化的時代，知識與技術越來越成為國與國之間、地區之間競爭的關鍵性因素。總體上，地方財政能力的非均衡性的研究還值得我們繼續深究。

參考文獻：

[1]盧洪友從建立現代財政制度人手推進國家治理體系和治理能力現代化[J].地方財政研究，2014（1）：6-12

[2]劉亮中國地區間財力差異的度量及分解[J].經濟體制改革，2006（2）.endprint