淺議運籌學在新城開發建設中的應用

黃愛朋，祝少才

（中新廣州知識城財政投資建設項目管理中心，廣東 廣州 510555）

淺議運籌學在新城開發建設中的應用

黃愛朋，祝少才

（中新廣州知識城財政投資建設項目管理中心，廣東 廣州 510555）

建設新城新區對我國經濟發展的推動作用不言而喻，而今面對經濟持續下行、用地指標緊縮、政府債務控制、征地難度加大的新常態，各地新城發展多難達預期。出現的問題也層出不窮，為更好統籌新城的開發建設，結合多年參與新城規劃建設的經驗，并借鑒運籌學在工程建設領域應用的成功案例，認為要系統調配有限的財政資金、用地指標和建設場地等資源要素，充分發揮財政投資建設項目的帶動促進作用,并提煉出要科學制定新城開發建設目標、明確財政投資項目類別、確定項目建設時序及保障項目實施條件的相關具體建議,有關經驗可供相關專業人員參考。

運籌學；開發建設；新城

0 引言

新城新區肩負著引領區域經濟增長的重要使命，是推進新型城鎮化的重要抓手，對經濟社會發展意義重大。而今由于建設的激進與盲從，有關新城過多過剩言論四起。發展新常態下，面對經濟持續下行、用地指標緊縮、政府債務控制、征地難度加大的嚴峻局面，有必要重新審視新城的開發建設思路。地方政府作為新城建設最重要的開發主體，擔負提供公共服務及配套、土地收儲及流轉出讓、招商引資及社會管理等義務和職能。本質上地方政府就是新城的總開發商，開發商就須用經營城市的理念，順應時勢，尊循客觀規律，制定目標、統籌謀劃、有序推進相關工作。政府主導的規劃編制、市政設施建設、服務設施建設等前期工作，將為新城發展奠定基礎。如何統籌運用有限的財政資金、有限的用地指標、有限的建設場地等資源要素，更好推進相關建設工作，引導促進新城建設發展，是擺在各地政府面前的重要課題。針對目前開發建設面臨的一些共性問題，筆者借鑒運籌學在工程建設領域實踐的經典案例，提出淺薄建議，期待能成為新城建設發展的磚瓦。

1 新城開發建設的共性問題

選址于城市一隅的新城新區，作為一片“凈土”，因其投入大、見效快、前景好，利于促進GDP和提升政績，長期以來備受各地政府的推崇，一直是各地經濟發展和建設的熱點區域。在急于見效的利益驅動下，“一年建框架，三年見成效”的宣傳口號曾傳遍大江南北。在高強度的持續投入下，建設項目批量推進，新城建設面貌也日新月異。寬闊的馬路、多彩的綠化、齊整靚麗的高樓大廈，往往引行人駐足，讓市民驚艷，令同行羨慕。然而羅馬非一日建成的，由于忽視了城市建設的客觀規律，急于求成。多地新城在光鮮的外表背后，不可避免的出現一些問題，如產業與居住配套失衡，項目建設和管理脫節，投資效益低下，配套設施建設滯后等代表性問題。

（1）產城失衡。據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心牽頭起草的《中國新城新區發展報告》，截至去年10月，縣級以上的新城新區數量超過3000個。爆發性的造城運動令人堪憂，產業與居住配套失衡成為焦點。相關媒體統計2014年鬼城數量超過50個。

（2）內外脫節。多地新城建設在紅線范圍內的一畝三分地干得熱火朝天，項目收尾階段卻發現同新城外接駁的道路、供水、電力、污水等市政工程嚴重滯后，導致項目無法通水、通電，無法通過驗收投入使用。

（3）建管分離。重建設，輕管理，歷來是多地新城建設的弊病。常發現投入巨資建設的工程項目，如共同管溝、綜合醫院、學校等，管理運營單位接管后，就結合使用要求進行不同程度的整改，造成投資浪費。

（4）要素離心。在集體用地上建設新城，對具體的工程項目而言，應該有符合城市規劃、符合國土規劃（且落實用地指標）、落實資金、完成征地拆遷四方面的保障，方能開工建設。因為相關工作歸屬不同的部門，常出現符合城市規劃的項目，卻無法完善國土用地手續，或是符合城規和土規的項目，又無法完成征拆等情況，導致項目建設受阻。

地方政府作為新城的總開發商，并不能包干到底，市場和社會也是重要的開發主體。制定符合實際情況的可控目標，繪就可實施的規劃藍圖，是地方政府的重要工作之一。重要工作之二是合理有序推進市政設施和服務設施的建設，吸引市場和社會力量參與，共同推動新城的經濟社會發展。

2 運籌學及應用案例解讀

（1）運籌學

運籌學是現代管理學的一門重要專業基礎課，是20世紀30年代初發展起來的新興學科，運用分析、實驗、量化的方法，去尋找復雜問題中的最佳或近似最佳解答。對經濟管理系統中人、財、物等有限資源進行統籌安排，其主要目的是在決策時為管理人員提供科學依據，為決策者提供有依據的最優方案，是實現有效管理、正確決策和現代化管理的重要方法之一。運籌學是應用數學和形式科學的跨領域研究，常用于解決現實生活中的復雜問題，特別是改善或優化現有系統的效率。

（2）運籌學在工程建設領域應用的經典案例

運籌學因其內容廣泛，多學科相互交叉，具有很強的實踐性和應用性。在諸多領域均有成功實踐，如田忌賽馬、諾曼底登陸，丁謂修皇宮和李冰修建都江堰水利工程等是在工程建設領域應用的典范。

案例一：丁謂修皇宮。北宋時期，皇城失火燒毀宮殿。大臣丁謂負責皇宮的修復工程，如何取得建材和清理建筑垃圾均是要解決的問題。綜合比較確定的施工方案是先在需要修建的大街上就近取土燒磚，向取土后的深溝里引入河水，形成人工河，借此水路運輸建筑材料。在皇宮修復后，再將廢磚棄土填入人工河，恢復通衢大街。

在皇宮修復的施工過程中，丁謂策劃了整體性解決方案，將取土燒磚、建材運輸、廢材處理三項分步工程統一起來，形成了最佳解決方案，節省了大量勞力、成本和時間，可謂是一舉三得。

案例二：李冰修建都江堰水利工程。戰國時期秦國蜀郡太守李冰主持修建位于四川都江堰市西側岷江上的都江堰水利工程，修建目的是雨季對岷江分洪，旱季蓄水引水灌溉，保障成都的生產生活用水，同時要兼顧航運功能。實施工程主要由魚嘴分水堤、飛沙堰溢洪道、寶瓶口進水口三大部分和百丈堤、人字堤等附屬工程構成。科學地解決了江水自動分流（魚嘴分水堤四六分水）、自動排沙（魚嘴分水堤二八分沙）、控制進水流量（寶瓶口與飛沙堰）等問題，消除了水患。該大型水利工程現存至今依舊在灌溉田疇，1998年灌溉面積達到66.87萬hm2，灌溉區域已達40余縣。

（3）運籌學運用經典案例的啟示

丁謂修皇宮和都江堰水利工程均是先人智慧的結晶，在資金和技術均受限的前提下，遵循工程管理的本質特征，通過統籌策劃和分步實施，實現了多目標的高度統一，體現了以下特點。

a.地域性。在精準理解與把握場地基本特征的前提下，量身定做實施方案。方案是不可復制的，注定成為經典。都江堰水利工程其以年代久、無壩引水為特征，是世界水利文化的鼻祖。

b.系統性。基于明確的可控、可實施目標指引下對任務進行分解，分步工程有序推進，有機銜接，環環相扣，最終水到渠成的實現目標。

c.多贏性。解決多個問題或實現多個目標，在過程中和結果上均實現多贏。沒有顧此失彼，厚此薄彼。

d.擇優性。基于現狀，結合目標，設計多個方案進行比較，從中選取最為科學合理、經濟高效的方案。

3 新城開發建設系統解析

新城開發建設是個復雜的系統工程，在集體土地上植入現代化的城市生產、生活、生態體系，涉及物質空間建設、經濟建設、社會建設、生態建設等內容。物質空間建設是發展的基礎，財政投資建設項目又是奠定基礎的先導者和主力軍。而今在雄厚資金保障和先進技術支撐的前提下，多地新城開發建設較為盲目無序，沒有充分發揮財政投資對新城發展的促進帶動作用。現基于運籌學的視角下，就科學制定新城開發建設目標、明確財政投資項目類別、確定項目建設時序及保障項目實施條件等提出相關建議和設想。

（1）科學制定開發建設目標

眾所周知新城建設目標是通過全新的規劃設計和開發運營，在相對較短的時期內，建設一座職住平衡、富有吸引力和活力的城市。通過政府引導開發，逐步形成自我生長和自我組織體制，而不僅僅是住宅區、產業區和公共中心的拼合體。這是對開發目標的定性概括，目標可以轉化為相應的定量數據展示。仔細觀察可知，各地政府確定的核心定量目標不外乎是，在特定年限內達成地區生產總值、財稅收入、增長率、完成開發面積規模、完成固定資產投資金額等。目標是如何確定的我們不得而知，但目標的實現幾率有目共睹，當前熱議的多地產城失衡，開發停滯，情況嚴重地區出現大量睡城、空城乃至鬼城的現象，就是因為沒有目標或是目標設置不合理，而任性開發的結果，也反應了制定目標不受地方政府重視的現實情況。

從運籌學運用的實例中可得知，一個合理可控的目標是成功的指南針和風向標，方能有的放矢。首要工作就是要改變傳統開發的慣性思維，充分適應中國經濟發展逐步由投資驅動向創新驅動過渡，由規模主導向質量主導過渡，由高速增長向中高速發展過渡，適應新城發展時代背景突變的新常態。充分考慮多種因素影響，例如國內經濟持續低迷、國際經濟形勢復雜多變以及產業發展轉型期的陣痛對新城招商引資的影響；規范地方政府投融資及控制政府債務的新型投融資體制對新城的融資影響；國土指標收緊和加強土地管理監督對新城供地的影響；征地拆遷標準提高和時有發生社會事件對新城征地交地的影響。結合建設場地特征，統籌安排落地項目、財政資金、用地指標、建設場地等基本要素，在多方案對比的基礎上，制定特定年限內實現經濟社會發展綜合效益最優的目標。

目標是最后呈現的結果，企業、資金、用地、場地等要素是實現目標的基本條件，相關要素相輔相成，互為依托，有密不可分的內在關系。如用地指標的分配，有限的用地指標有多少用來建設基礎設施和服務設施，有多少用于出讓進行商業開發和企業建設，分配的最佳平衡點是建設的設施能較好支撐和服務企業發展，又能與遠期發展銜接；如建設資金的分配，有多少用來土地征收和拆遷安置，有多少用于基礎設施建設，土地出讓又能回收多少成本，企業能產生多少稅收，基于適度債務范圍內保證資金正常流轉是最佳效果；如建設場地的提供，相應的資金能征收多少集體用地，征收用地又分別作何用途，何時需提交哪些地塊等,交地節奏宜如何把握從而支撐各類建設活動的開展。一個科學合理可實現的目標需要考慮的因素遠不止這些，在此拋磚引玉，望能為地方政府決策提供參考。

（2）合理確定財政投資項目類別

財政投資主要用于推進具體建設項目，財政投資建設項目為各類投資主體的規模開發奠定基礎，服務于經濟社會發展，是新城開發的重要啟動引擎。通過財政投資項目宜實現新城道路外聯內通、安全保障充分、能源供給充足、服務自成一體、拆遷安置和諧五個目標，具體可通過道路系統建設、水利系統建設、公用設施建設、服務設施建設、安置區建設項目來實現目標。五類項目之間關系密切，缺一不可。道路系統是新城建設的骨架；公用設施為新城提供了能源供給，供應通道管線需依托道路敷設；水利工程為新城提供安全保障，一般標高位于道路之下；服務設施在接通水電后方能提供公共服務；安置房建設是推進征地拆遷工作為項目建設提供場地的前提。

通過進一步的科學梳理，筆者認為財政投資建設項目主要可細分為包括軌道、高速路、城市道路、電力工程、給水工程、污水工程、學校、醫院、體育設施、河流、綠化及安置區等二十多種項目，見圖1。

圖1 財政投資建設項目示意

（3）確定項目建設時序及保障項目實施條件

確定了實施項目類型及理順項目間的邏輯關系后，諸多項目的建設時序安排也是重要環節。筆者總結出“六先六后一同步”的時序安排。先規劃，后建設（見圖2）。開發一片，建成一片，成效一片；先水利、后修路。湖泊、河涌建設在維護生態安全的同時，為道路橋梁建設及雨水排放創造條件；先修路，后開發。通過道路基礎設施，拉開城市框架；先地下，后地上。先實施共同管溝及其它地下工程，避免重復建設；先安置，后拆遷。先行建設安置房將有力促進平安征地，和諧拆遷，為建設提交場地的同時，讓農民提前分享城市建設成果；先環境，后發展。具備條件的綠化工程先行推進，在保護生態環境的基礎上，保證開發品質，提升土地價值；區域對接的基礎設施（道路、供水、供電、污水等）建設與新城內的基礎設施建設同步推進，以充分利用母城的支撐，推動新城發展。建設的各子系統應按“六先六后一同步”的原則有序推進。隨著開發工作的深度拓展，逐步由串聯推進轉向并聯推進。需強調的是建設過程中的臨水、臨電、臨氣、臨時道路等工程也應進行統籌安排。

圖2 項目建設時序安排示意

確定項目建設時序后，須分批分期落實項目的實施條件。項目最重要的實施保障是規劃（城市規劃和國土規劃）、建設場地和資金，規劃是龍頭，土地是載體，資金是保障，建設是實施（見圖3）。在依法治國的背景下，建設項目的程序管理要求也日趨嚴格，規劃、場地、資金任何一個環節的缺位，都會制約項目的的推進。如何分配有限的用地指標、使用有限的財政資金、利用有限的建設場地，統籌推進各個項目的建設，最終實現既定目標，急需運用運籌學進行統籌安排。在實施的過程中，可根據實際情況可適度做出動態的調整和優化。需補充的是在國家各部委大力推進PPP投融資模式的背景下，應盡可能吸引社會資本參與建設管理運營符合相關條件的項目為實現新城目標提供又一選擇，當財政投資項目與PPP項目并存時,仍然需政府主導以促進整個新城建設與管理運營的有機銜接，避免重復投資。

圖3 保障項目實施條件示意

4 結語

新城的建設是個復雜的系統工程，作為最重要的開發主體，地方政府須運用運籌學的理論統籌全局，因時、因地、因勢制宜的制定開發目標，通過過程中的精細化管理和運作，利用有限的建設資源，運用早期的財政資金投入推動新城發展，逐步引導社會資金參與和推動企業建設以實現目標。

O22

B

1009-7716（2017）09-0158-04

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.09.048

2017-05-15

黃愛朋（1978-），男，湖北黃岡人，高級規劃師，從事工程項目建設管理工作。