公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究

◎劉雪露

公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究

◎劉雪露

公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)不僅是文化領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，也是社會(huì)文化治理體制下的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。本文通過對(duì)公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，對(duì)其面臨的問題進(jìn)行分析，設(shè)想了創(chuàng)新機(jī)制下我國(guó)公共文化事業(yè)單位法人治理建設(shè)的可能性目標(biāo)模式，并針對(duì)性地提供了一些建設(shè)路徑。

公共文化事業(yè)單位；法人治理結(jié)構(gòu)；可能性模式

從2006年提出公共文化事業(yè)單位創(chuàng)新治理至今，國(guó)家從宏觀層面對(duì)我國(guó)公共文化事業(yè)單位的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控。由于我國(guó)文化內(nèi)容豐富，區(qū)域性特色差異強(qiáng)，經(jīng)過多年試點(diǎn)后，公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的改革過程中仍存在組織僵化、效率低下和監(jiān)督缺位等現(xiàn)實(shí)問題。因此，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出，創(chuàng)新公共文化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加大公共文化服務(wù)保障力度。這對(duì)創(chuàng)新和鞏固現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了導(dǎo)向性建議。

公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的構(gòu)成

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)由決策層、管理層和監(jiān)督層三者構(gòu)成。決策層即董事會(huì)具有對(duì)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行導(dǎo)向性和決策調(diào)控的職能，管理層是對(duì)企業(yè)的行政、財(cái)務(wù)和外事等方面進(jìn)行管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督層則是監(jiān)督董事會(huì)決策擬定、制定的一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

1.從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看

目前，我國(guó)的公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)已經(jīng)具備了相對(duì)成熟的組織架構(gòu)，其構(gòu)成類型也已經(jīng)從單一化趨向多樣化。因此，下一步我國(guó)公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)是建立決策層、管理層和監(jiān)督層各自分離又相互制約平衡的組織框架，根據(jù)文化機(jī)構(gòu)自身的文化特點(diǎn)對(duì)決策層、管理層和監(jiān)督層的職能定位、實(shí)施操作和財(cái)務(wù)管理等方面實(shí)現(xiàn)合理配置。

2.從外部結(jié)構(gòu)來看

我國(guó)公共文化事業(yè)單位是以提供公益性服務(wù)為前提的，在保證公益性服務(wù)的前提下，其法人治理結(jié)構(gòu)的外部建設(shè)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（1）對(duì)于實(shí)行法人治理的文化事業(yè)單位，政府部門實(shí)施責(zé)任放權(quán)，把行使決策、咨詢和監(jiān)督等職權(quán)委托給對(duì)行業(yè)背景更為了解和專業(yè)的理事會(huì)，減少政府的行政參與。

（2）外部建設(shè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。政府管理部門通過委派董事會(huì)對(duì)公共文化事業(yè)單位行使法定負(fù)責(zé)人提名和任命的權(quán)利，并定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)等，對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。

（3）民主參與渠道不斷拓寬。董事會(huì)在進(jìn)行某些重大決策時(shí)，按照相關(guān)的規(guī)定，職工代表可參與大會(huì)的審議或討論。目前大部分公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理都是以多方位參與、內(nèi)外共建和有據(jù)可依的監(jiān)督體系為建設(shè)目標(biāo)，根據(jù)各自的文化內(nèi)容特點(diǎn)選擇治理模式，不再盲從于政策文件或他人經(jīng)驗(yàn)之舉。

有效解決現(xiàn)實(shí)問題的方法建議

建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)是推動(dòng)公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制改革的重要手段。從2006年至今，通過對(duì)公共文化事業(yè)單位法人治理試點(diǎn)工作的改革軌跡進(jìn)行觀察，可以看出，公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理建設(shè)在取得成績(jī)的同時(shí)，依然存在需要解決的問題。

1.實(shí)行多元化投入方式，緩解資金短缺問題

一個(gè)機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行離不開資金的后臺(tái)保障，公共文化機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是以公益性服務(wù)為主，因此，其運(yùn)行的主體是政府，那么資金的支持也主要來自國(guó)家財(cái)政投入。打破國(guó)家單一的財(cái)政投入方式，推進(jìn)公共文化事業(yè)單位法人治理建設(shè)的有效推進(jìn)，關(guān)鍵在于創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，吸引社會(huì)資金注入或有效啟動(dòng)閑置公共文化資產(chǎn)，由“政府單一負(fù)責(zé)制”過渡為“政府保障負(fù)責(zé)制”，這樣既可緩解國(guó)家大量財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，又能合理促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)。

2.創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，有效利用和優(yōu)化整合資源

公共文化事業(yè)單位法人治理建設(shè)，本質(zhì)上是要建立新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在完善公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中，公共文化事業(yè)單位的法人治理建設(shè)存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺乏，資金和項(xiàng)目投入不集中，具有地方文化特點(diǎn)的資源沒有得到合理運(yùn)用，文化機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)布局和配置不夠等。因此，建議創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化并有效整合社會(huì)資源，積極探索公共文化機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的新路徑。

3.開發(fā)新路徑，拓展社會(huì)力量參與

（1）建議國(guó)家支持并鼓勵(lì)依法成立的公共文化服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)、組織或社會(huì)團(tuán)體，大力推動(dòng)我國(guó)公共文化服務(wù)的社會(huì)化和專業(yè)化。通過法制保障、政策引導(dǎo)等手段充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，形成多元互動(dòng)的供給格局。

（2）注重社會(huì)力量與政府部門之間的對(duì)接，提高協(xié)同能力。支持社會(huì)力量與政府部門合作，共同推動(dòng)公共文化事業(yè)單位公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。

（3）對(duì)通過公益性社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公共文化事業(yè)單位的，將依照相關(guān)法律法規(guī)享受稅收優(yōu)惠條件，從而全面建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)營(yíng)高效的公共文化服務(wù)體系。

可能性模式與建設(shè)路徑

重新界定政府與公共文化機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，建立一個(gè)能夠與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的現(xiàn)代公共文化管理體制，是我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的目的。確保公共文化機(jī)構(gòu)的公益性、非營(yíng)利性以及為社會(huì)提供公共服務(wù)的屬性; 保證自身的高效率運(yùn)作，構(gòu)建優(yōu)良的外部環(huán)境；多元化采用適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的市場(chǎng)運(yùn)行模式；建立政府與公共文化機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系等都是我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)發(fā)展所必須遵循的條件。那么，在公共文化機(jī)構(gòu)的既有屬性下，針對(duì)如何有效地改善資金短缺、資源如何進(jìn)行整合以及如何提高社會(huì)力量參與度，全面提高我國(guó)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)等問題，筆者提出了在創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制下我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)的可能性目標(biāo)模式。

1.獨(dú)立法人性質(zhì)的基金會(huì)模式

目前，我國(guó)的體制環(huán)境是政府部門或者相關(guān)的行業(yè)主管部門具有投入資金的決定權(quán)，因此具有公益屬性的文化事業(yè)單位的法人獨(dú)立性就會(huì)受到影響。如何推動(dòng)社會(huì)力量參與，擴(kuò)展形成公共文化服務(wù)多元化格局，可探索構(gòu)建具有獨(dú)立法人性質(zhì)的文化事業(yè)發(fā)展基金會(huì)。遵循相關(guān)的法律法規(guī)和程序，申請(qǐng)登記成立具有公募性的文化事業(yè)發(fā)展基金會(huì)，通過向支持文化事業(yè)的組織、團(tuán)體和個(gè)人募集資金，推動(dòng)公益性公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展，提高社會(huì)效益和群眾滿意度。

（1）新組建的基金會(huì)須接受社會(huì)公眾及有關(guān)部門監(jiān)督，并由政府委托理事會(huì)進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作。理事會(huì)作為單位的決策層，對(duì)制定單位的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)具有決策職能，在這些特有職能的基礎(chǔ)上，要依照法律法規(guī)對(duì)管理層賦予更大的管理權(quán)以及自主權(quán)，使其可以更高效地獨(dú)立開展建設(shè)和管理工作，并對(duì)管理層進(jìn)行全方位的監(jiān)督。文化事業(yè)單位可通過基層黨組織、職代會(huì)、單位年報(bào)和信息發(fā)布會(huì)等，及時(shí)并完整地向社會(huì)和理事會(huì)公開其自身擬定的發(fā)展規(guī)劃、工作流程、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)收支以及財(cái)務(wù)管理的情況，接受理事會(huì)與群眾的全面監(jiān)督，有效提高和促進(jìn)公共文化的服務(wù)水平。

（2）該模式的優(yōu)勢(shì)在于，一是使公共文化事業(yè)單位自身所屬的財(cái)產(chǎn)和政府投入的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效的分離。若想確保公共文化事業(yè)單位的獨(dú)立性，政府要對(duì)公共文化事業(yè)單位進(jìn)行放權(quán)和賦權(quán)，即對(duì)其投入的資金要進(jìn)行放權(quán)，對(duì)公共文化事業(yè)單位的直接管理和控制權(quán)要賦權(quán)，政府和公共文化事業(yè)單位相互之間的權(quán)利關(guān)系和職能分配可通過法律和擬定合同的方式加以確定。二是公共文化事業(yè)單位首先要通過政府提供的基本出資保障公共文化事業(yè)單位的法人進(jìn)行設(shè)立并啟動(dòng)機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)作，后續(xù)資金可通過設(shè)立相關(guān)的公共文化公益基金，交由基金管理公司進(jìn)行專業(yè)操作，從而投放到資本市場(chǎng)獲取發(fā)展所需要的資金。這種做法既確保了公共文化機(jī)構(gòu)“公益性”和“非營(yíng)利性”等屬性，還獲得了可靠的資金保障。三是政府是設(shè)立公共文化事業(yè)單位法人的主要執(zhí)行者，在公共文化事業(yè)單位進(jìn)行管理層選任、制定發(fā)展章程和管理?xiàng)l例方面都具有一定的決定性作用。因此，政府對(duì)公共文化事業(yè)單位的有效驅(qū)動(dòng)有利于我國(guó)公益性公共文化服務(wù)體系的全面發(fā)展和對(duì)其進(jìn)行合理的宏觀管理。

2.股份制模式

公共文化事業(yè)單位主要以公益性為目的，所以非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所占比例非常大，流動(dòng)資產(chǎn)的流動(dòng)比率相對(duì)較低。因此，應(yīng)逐步把公共文化事業(yè)單位推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而對(duì)文化事業(yè)單位進(jìn)行股份制改造。

（1）對(duì)公共文化事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)主要趨向于采用政、企、事分開的方法，由政轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)機(jī)制，創(chuàng)新建立企業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，公共文化事業(yè)單位逐步形成為自我承擔(dān)、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體。一是公共文化事業(yè)單位要按照股份制企業(yè)發(fā)展的具體要求，根據(jù)發(fā)展屬性，對(duì)其自身發(fā)起企業(yè)屬性的機(jī)制改革、對(duì)人員進(jìn)行重新分配，要擬定一條適合公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)的新軌道。二是加速制度改革創(chuàng)新，有效引用股份制經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)公共文化事業(yè)單位的所有制結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革創(chuàng)新以及對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換進(jìn)行職能的分配創(chuàng)新。三是對(duì)公共文化事業(yè)單位進(jìn)行股份制改造，要使其成為依照法律法規(guī)能夠自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的主體，并成為能夠享有民事權(quán)利和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

（2）該模式的優(yōu)勢(shì)在于，一是勞動(dòng)者出資入股，企業(yè)職工不僅是企業(yè)的勞動(dòng)者還是企業(yè)的出資人，從而對(duì)文化事業(yè)單位的資金來源有所幫助。二是股份制模式主要實(shí)行的是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度。企業(yè)具有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以其全部資產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，股東以其出資額對(duì)企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。三是股東與職工民主管理相結(jié)合。可實(shí)行股權(quán)平等的股東大會(huì)制度，由它選舉出董事會(huì)，并由董事會(huì)決定經(jīng)營(yíng)權(quán)；在擬定改制、經(jīng)營(yíng)以及規(guī)章制度等重大問題時(shí)可通過職工代表大會(huì)決定，并聽取職工意見和建議。四是從公共文化事業(yè)單位實(shí)施企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的分配制度上看，股份制單位可將按勞分配與按生產(chǎn)內(nèi)容分配相結(jié)合，以按勞分配為主。通過對(duì)其進(jìn)行股份制改造，最終使公共文化機(jī)構(gòu)從根本上轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，順應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)的要求。

3.托管模式

如何在新的歷史條件下對(duì)文化事業(yè)單位進(jìn)行新的管理模式轉(zhuǎn)化，托管模式無疑是一種有效的可行性方案。它將單位職能和權(quán)力進(jìn)行整合，具有向新的管理模式過渡的價(jià)值。托管即委托管理，在法律上，托管是一種信托關(guān)系。

（1）文化事業(yè)單位實(shí)施托管模式需要滿足兩個(gè)條件，一是委托方和受托方須為同一類型的文化類機(jī)構(gòu)，二者在行業(yè)類型、經(jīng)營(yíng)范圍等方面要有高度相似的關(guān)聯(lián)性；二是委托方和受托方在技術(shù)、資本以及產(chǎn)業(yè)集中度上面也要具有一定相關(guān)性。這類文化事業(yè)單位在進(jìn)行托管模式時(shí)，主要是剝離自身的薄弱板塊，增強(qiáng)同類機(jī)構(gòu)之間的相互合作，提高自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

（2）文化事業(yè)單位可實(shí)施的托管模式有董事會(huì)托管模式、高層托管模式和全面托管模式。董事會(huì)托管模式，是指托管單位的決策層并不參與具體事務(wù)的管理，身份類似企業(yè)的股東或投資者，實(shí)踐中董事會(huì)托管模式往往達(dá)到實(shí)際的預(yù)想效果。高層托管模式，是指事業(yè)單位管理層對(duì)日常事務(wù)決策和經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行托管的模式，這種模式可減輕原單位的管理負(fù)擔(dān)，積極落實(shí)董事會(huì)下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，帶動(dòng)企業(yè)的發(fā)展活力。全面托管模式，是指決策層、管理層以及工作人員全部進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，引入受托方的經(jīng)營(yíng)理念，改變?cè)瓎挝坏恼w格局和管理方式，這種模式一旦實(shí)施，受托方單位會(huì)發(fā)生巨大的變化。

4.公私合作模式

公私合作是指公共部門為更好發(fā)揮其公共職能，通過與私人部門合作，由私人部門提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種方式。目前公私合作主要存在外包、特許經(jīng)營(yíng)以及混合所有三種模式。

（1）目前，西方國(guó)家以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共政策為目標(biāo)，公私合作是其主要采用的運(yùn)作模式。對(duì)于公共文化機(jī)構(gòu)的建設(shè)，產(chǎn)權(quán)須歸公共文化事業(yè)單位所有，以確保公共文化事業(yè)單位的公益屬性和國(guó)有屬性。對(duì)于公共文化事業(yè)單位購(gòu)置的貴重設(shè)施，可以采取與私營(yíng)部門共同出資進(jìn)行合作融資租賃的方式。也可以將其視為城市的一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在實(shí)踐中采取特許經(jīng)營(yíng)模式，以最大限度引入私人資本，高品質(zhì)地完成項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于公共文化事業(yè)單位的具體運(yùn)作，還可以采用外包模式，優(yōu)化資源配置，如政府可通過向私人購(gòu)買特定的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)作。由于公私合作模式的特殊性，因此政府對(duì)私營(yíng)部門的遴選資質(zhì)要求非常高，通常建立起來的合作關(guān)系都是長(zhǎng)期的。政府部門也可建立長(zhǎng)期合同和有效的問責(zé)機(jī)制，從而最大限度地保障合作方式。

（2）該模式的優(yōu)勢(shì)在于，一是擴(kuò)大公共文化機(jī)構(gòu)的資金來源，有利于緩解政府財(cái)政壓力；二是可以借助私人部門的盈利特點(diǎn)，改變政府投放的公共文化事業(yè)單位發(fā)展運(yùn)作不計(jì)成本的模式，從而促進(jìn)資源的優(yōu)化配置；三是私人資本的進(jìn)入有利于消除文化事業(yè)單位在特定領(lǐng)域的壟斷，從而可以構(gòu)建更有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

構(gòu)建公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的可能目標(biāo)模式，是一個(gè)關(guān)乎公益性公共文化機(jī)構(gòu)變革發(fā)展的根本性制度創(chuàng)新的設(shè)計(jì)問題。創(chuàng)新建設(shè)我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)的主要途徑，就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府職能的二次轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步合理地進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，減少公共文化機(jī)構(gòu)行政管理色彩，有效吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共文化服務(wù)體系，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，大力整合社會(huì)有效資源等。在社會(huì)資源中完善公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)所需的有利條件，從而有效減輕政府財(cái)政和管理負(fù)擔(dān)，全面促進(jìn)我國(guó)公共文化服務(wù)體系的發(fā)展建設(shè)。

■ 誅佞進(jìn)賢 傅小海/攝

★本文系國(guó)家行政學(xué)院文化政策與管理研究中心課題《分類推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究》（編號(hào)：1092333）的階段性成果。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.012 ■ 編輯：張涵