我國大都市圈和城市群發展的現狀與課題

◎陸化普

我國大都市圈和城市群發展的現狀與課題

◎陸化普

我國已經進入以城市群為主體形態、大城市向都市圈轉變的新型城鎮化發展階段，促進都市圈和城市群的健康發展，控制合理的都市圈規模和城市群結構，構建與城市空間結構和用地形態一體化、綠色交通主導的綜合交通系統，對于我國城鎮化的健康發展具有重大意義。本文在辨析都市圈與城市群定義與內涵的基礎上，總結了我國城市群發展的現狀、面臨的課題和挑戰，提出了都市圈與城市群發展的關鍵問題及對策建議。

城市群；都市圈；綠色交通；一體化

辨析都市圈與城市群的定義和內涵，在城市規模迅速擴大、以城市群為主體發展形態的新型城鎮化階段具有十分重要的意義，原因在于都市圈和城市群是兩個性質不同的空間區域，它所對應的交通服務對象、出行目的、交通系統構成和功能配置、服務特性都是完全不同的。分析總結都市圈與城市群當前的現狀和挑戰，對于保證城鎮化的健康發展、實現生態城市和綠色交通系統的發展目標十分重要。

都市圈和城市群的定義與內涵

1.城市的成長過程

一般來說，城市的發展成長過程最初都是由小規模的單中心城市逐漸發展為由多組團構成的較大規模的多中心城市，這時城市由核心組團和外圍組團構成。隨著城市的不斷發展，城市規模進一步擴大，僅由中心組團和外圍組團構成的城市已無法滿足城市空間擴展的要求，所以城市規模在已有結構基礎上進一步發展形成了若干衛星城，此時的城市已進入都市圈的發展階段，都市圈是組織城市生活的最大空間范圍。也就是說，都市圈是一日生活圈、是通勤圈。隨著交通的發展以及國際競爭的日益激烈，人們希望在更大范圍內優化資源配置，從而出現了城市群形態。從這個過程來看，城市的空間結構和土地使用形態與城市規模息息相關（見圖1）。

2.都市圈和城市群的內涵與異同

都市圈概念起源于日本，它規定都市圈是由中心城市及其周邊構成的地區，即人口在10萬以上的中心城市及其周邊的日常生活區域為都市圈。中心城市是都市圈中的核心行政市，周邊地區是與中心城市在社會、經濟等方面聯系密切的地區。關于周邊地區范圍劃定的標準，日本政府總務廳統計局根據國勢調查報告設定的大都市圈的范圍是包括在中心城市上班、上學的人數（常住人口）占周邊地區城市總人口15%以上的市鎮村[1]。

美國采用的是都市區的概念。1910年，美國人口普查局首次采用“大都市區”這一概念進行人口統計。1990年改為都市區，泛指所有的大都市統計區、基本大都市統計區和綜合大都市統計區，規定每個大都市區應有一個人口在5萬人以上的核心城市化地區，以及圍繞這一核心城市化地區的中心縣和外圍縣構成。中心縣是該城市化地區的中心市所在的縣、外圍縣則是與中心縣鄰接且滿足以下條件：（1）從事非農業活動的勞動力至少占全縣勞動力總量的75%以上；（2）人口密度大于50人/平方英里，且每10年人口增長率在15%以上；（3）至少15%非農業勞動力向中心縣以內范圍通勤或雙向通勤率達到20%以上。2000年，美國管理與預算辦公室定義“核心基礎統計區”包括“大都市統計區”和“小都市統計區”兩大類[2]。

與都市圈不同，地理學家戈德曼于1957年給城市群的定義為：城市群是從外觀上表現為市街區大片地連在一起、消滅了城市與鄉村明顯景觀差別的城市地區，是一個面積廣大，由幾個大都市相連接的城市化區域，擁有較大的總人口規模（人口≥2500萬）和高密度的人口分布（人口密度≥250人/km2）的區域[3]。

由以上定義可知，無論是日本，還是美國，都指出了通勤交通占比是衡量周邊區域是否已經成為都市圈的組成部分的關鍵指標，也就是說，都市圈的本質特征是通勤圈、是一日活動圈，這一定義為都市圈的規劃設計提供了依據和思路。同時，上述定義也間接說明了都市圈與城市群的不同（見表1）。

筆者在進行中國工程院項目城市群交通一體化研究的過程中[4]，對都市圈給出了如下定義：都市圈是以一個首位度占明顯優勢的核心城市為中心，以通勤范圍為空間區域，由若干城鎮組成的具有綜合功能的空間范圍。不管都市圈的規模是大是小，都市圈中的城鎮都是一體化的城市集合，是一日通勤圈、生活圈、購物圈和日常活動圈。都市圈的客運交通需求是每天的、頻繁的通勤與生活出行，呈現明顯的峰值特性與高頻度特性。

與都市圈不同，城市群是城市發展到成熟階段的空間組織形式，是由地域上集中分布的若干都市圈、大城市和中小城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次的城市集團，是生產要素、空間資源和流通市場一體化優化的空間區域。

同都市圈相比，城市群主要是生產要素、生產力以及生態環境等相互依托、相互之間有緊密聯系、有較強產業關聯、有傳統的工商業交流和互相依賴關系、可以一體化優化從而實現提高生產效率、經濟效益和環境效益的城市群體。和人員交流相比，城市群之間更突出的是生產資料、半成品和產品之間的物流和交換等貨物運輸需求，以及商務、旅游等客流移動需求，這種需求與城市群以外的其他城市相比，有更高的頻度，但是，這些需求不是每天的日常活動。

圖1 城市發展演化過程示意圖

我國城市群發展現狀

1.總體情況

2015年，國家發改委提出將明確不同城市群的發展目標、開發方向、基礎設施網絡建設和具體的城市功能定位，強調互聯互通與協同發展[5]。重點建設五大國家級城市群，包括長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、長江中游城市群和成渝城市群。穩步建設九大區域性城市群（國家二級城市群），包括哈長城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、關中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部灣城市群和天山北坡城市群。引導培育六大新的地區性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、滇中城市群和黔中城市群。

2.京津冀城市群

2015年，京津冀協調發展提出“一核、雙城、三軸、四區、多節點”發展的空間布局[6]。京津冀城市群內有北京和天津2個直轄市，河北省的石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢臺和邯鄲11個地級市，面積21.6萬平方公里，人口1.12億，地區生產總值7.46萬億元（見表2）。2016年全國城鎮化率為57.35%，北京市城鎮化率為86.50%，天津市城鎮化率為82.93%，河北省城鎮化率為53.32%，北京、天津遠高于河北省。

（1）截至2016年底，京津冀地區公路網總里程達22.7萬公里，占全國的4.8%，其中高速公路總里程8723公里。包括北京公路總里程22026公里，高速公路總里程1013公里[7]；天津公路總里程16764公里，高速公路總里程1208公里[8]；河北省公路總里程18.8萬公里，高速公路里程6502公里[9]。

（2）截至2014年底，京津冀區域內鐵路運營里程達8508.5公里，占全國的7.6%，鐵路線網密度3.9公里/百平方公里。2014年底，河北省鐵路運營總里程6252.8公里，北京市鐵路運營總里程1284.8公里，天津市鐵路運營總里程970.9公里[10][11][12]。

（3）京津冀城市群主要港口分布在環渤海沿岸，由河北港口集團和天津港口集團組成，其中河北港口集團下轄秦皇島港、唐山港和黃驊港，天津港口集團管轄天津港。截至2016年底，河北港口集團有生產性泊位71個，設計年通過能力3.8985億噸，主要布局在秦皇島港、唐山曹妃甸港區和滄州黃驊港區。完成港口吞吐量3.65億噸，是當今世界最大的干散貨港口運輸企業。天津港是我國北方最大的綜合性港口，2016年貨物吞吐量突破5.51億噸，世界排名第五位；集裝箱吞吐量突破1450萬標準箱，世界排名第十位。

（4）目前，京津冀地區共有民用機場8個，分別為北京首都國際機場、天津濱海國際機場、石家莊正定機場、北京南苑機場、邯鄲機場、秦皇島北戴河機場、唐山三女河機場和張家口寧遠機場。2016年，京津冀機場群旅客吞吐量1.25億人次，貨郵吞吐量近225萬噸。除了北京首都國際機場旅客量超過設計通行能力外，其余機場旅客數均未超過設計能力的一半[13]。

3.長三角城市群

長三角城市群包括：上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州和宣城26市，國土面積21.17萬平方公里，2016年地區生產總值14.71萬億元，總人口1.52億人，分別約占全國的2.2%、19.8%和11.0%。長三角未來將構筑以軌道交通為主的綜合交通網絡，途徑包括完善城際綜合交通網絡，提升綜合交通樞紐輻射能力，加快打造都市圈交通網，暢通對外綜合運輸通道，提升運輸服務能力與水平（見表3）[14]。

表1 都市圈與城市群異同比較

表2 京津冀與長三角、珠三角、小珠三角三個重點城市群基本 情況比較（2015年）

表3 京津冀、長三角、珠三角三個重點城市群基本交通情況 比較（2013年）

4.珠三角城市群

珠三角城市群主要位于廣東省，面積為18萬平方公里，人口1.10億人，地區生產總值為7.95億元（2016年），分別約占全國的1.9%、8.0%和10.7%。珠三角城市群高速公路系統發達，交通網絡較為完善。截至2013年底，珠三角公路網密度位居全國城市群前列；鐵路發展相對滯后，各方向發展不均衡。建成的鐵路線主要分布在珠江東岸的南北方向通道，集中了包括京廣深鐵路、京廣深客專和京九鐵路在內的三條高速/快速鐵路。聯系粵東、粵西方向的廣茂、廣梅汕鐵路均為單線非電氣化普通鐵路，服務水平較低；區域機場密集分布，樞紐機場地位突出。廣州、深圳、珠海機場與相鄰的香港、澳門機場，構成了“全球最密集機場群”，集聚程度遠高于長三角地區。廣州白云機場在國際航空客運方面占據優勢，構筑了相對密集的國際航運網絡；深圳機場貨運發展良好；港口體系層級明晰。形成4個億噸大港為主，多個中小港口為補充的多層次港口群，有力支撐了進出口貿易的發展，也是我國最為重要的集裝箱樞紐港之一。預計到2020年，廣東將建成16條城際軌道線路，總里程達1430公里，珠三角城市群內將形成“1小時城軌交通圈”[15]。

挑戰與建議

針對都市圈和城市群發展面臨的課題和挑戰，筆者提出保證都市圈與城市群交通健康發展的主要建議如下：

1.建立強有力的城市群協同發展交通一體化的管理體制機制是城市群交通一體化發展的前提

統籌城市群綜合交通運輸相關的政策、規劃、建設、運營管理和交通服務等交通的全環節，是保證城市群健康發展的基本前提和關鍵。

2.合理控制都市圈規模是避免現代城市病的關鍵

東京都市圈由于規模過大，造成了大規模長距離的通勤通學交通，導致出行距離和出行時間過長，形成了通勤“地獄”。國內外都市圈發展經驗表明，都市圈存在合理規模。在以地鐵+市郊鐵路為骨干的綜合交通系統為支撐的都市圈中，都市圈的通勤半徑應控制在30公里半徑的范圍內，這是避免現代城市病的根本舉措。

3.構建綠色交通主導的綜合交通是生態文明發展階段的必然選擇

通過實現軌道交通為軸線、綜合交通樞紐為中心的城市空間布局和建設安全便捷溫馨的步行與自行車出行環境，形成合理的交通發展與引導模式，是根治交通擁堵、消除交通霧霾貢獻率的科學途徑。

4.從城市群、都市圈和城市三個層面，全面實現交通與土地使用的一體化是建設綠色交通主導的綜合交通系統，是破解大城市病第一關鍵

應該大力推進生態城市單元建設和混合土地使用，推進實現交通和土地使用一體化的TOD模式。在城市群協同發展交通一體化機制體制保障下，研究制定城市群交通系統與土地使用一體化發展的相關法規、標準、政策、措施及實施細則，明確一體化要求為強制性要求；編制出臺綜合交通樞紐銜接換乘標準規范和指南；制定城市群、城市與片區不同層面的交通與土地一體化的專項規劃與設計。

5.建立城市群多種交通方式布局合理、規模適宜、優勢互補和服務一流的綜合交通體系

應充分論證城市群內航空、港口需求，梳理其功能分工與定位，實現合理布局、規模適度及服務一流，避免能力過度或不足；充分論證通道交通需求，多種交通方式協調配合共同滿足交通運輸的總量和結構需求；高度重視最后一公里的精細規劃，真正實現出行“點”到“點”的高效率。

6.通過智能交通手段促進城市群交通一體化發展是當前難得的契機

建立城市群范圍內一票到底、無縫銜接的起終點間高質量的“一站式”客運服務體系和單一式多式聯運貨運體系是提高交通服務水平的關鍵。實現城市群綜合交通信息共享、系統整合和一體化應用是當前難得的機遇和挑戰。應建設城市群一體化綜合交通信息服務系統，實現跨區域、跨部門、跨交通方式的信息的整合與共享；建立動態全過程跟蹤的智能物流系統，實現區域物流快捷服務；建立異常狀態下高度智能化的應急系統；建立區域范圍實時動態的交通需求態勢分析與決策支持系統。

7.實現沿軌道交通走廊布局城市、在綜合交通樞紐節點上開發城市，形成健康發展的城市群結構和土地使用模式是重大機遇和嚴峻挑戰

城市群中的城市沿軌道交通布局，通過鐵路和軌道交通引導的走廊發展模式，能夠實現布局緊湊、集約高效的區域空間發展方式。以軌道交通串聯城市核心區、區域重要的功能區和成長性地區聯動發展；通過強化軌道站點周邊地區的一體化綜合開發，推動各類經濟要素的合理集中，促進土地資源的高效集約利用。應科學把握城際鐵路建設時機，以保證城際鐵路投資的有效性，避免過度超前投資，導致基礎設施閑置浪費；避免過度滯后，導致阻礙社會經濟發展。同時，軌道交通適度超前建設，會有效支撐和引領城市群發展，有利于形成合理的交通結構。

8.不同的軌道交通制式和服務會引導形成不同的土地開發模式，避免連片開發是城市群發展應注意的關鍵

軌道交通站點設置、制式選擇是城市形態的決定因素，應通過軌道交通引導形成合理的都市圈空間布局。合理設置軌道交通站點，并根據需求特性合理選擇不同制式的軌道交通方式，促進軌道交通與城市用地的深度結合，同時把軌道交通建設、用地開發、生產組織、居住空間配置和環保節能以及地下空間開發緊密結合起來，一體化規劃設計，積極促使合理城市形態、都市圈空間布局的形成。應依托鐵路和軌道交通，合理設置站間距，引導城市形態向鐵路和軌道交通站點和走廊沿線集聚發展，逐步擺脫當前城鎮無序蔓延的態勢。

[1]日本總務省統計局統計調查部國勢調查報告.日本總務省統計局，1995.

[2]中國城市群發展報告2010. 科學出版社，2011.

[3]Gottman J.Megalopolis,orthe Urbanization of the Northeastern Seaboard.Economic Geography，1957，33（7）：31-40.

[4]中國工程院城市群交通一體化研究課題組.中國城市群交通一體化研究，2016.

[5]國家信息中心網. [2015-03-17]. http://www. sic.gov.cn/News/454/4330.htm

[6]京津冀協同發展交通一體化規劃. 國家發展改革委、交通運輸部，2015.

[7]北京市2016年國民經濟和社會發展統計公報.北京市統計局，2016.

[8]天津市2016年國民經濟和社會發展統計公報.天津市統計局，2016.

[9]河北省2016年國民經濟和社會發展統計公報.河北省統計局，2016.

[10]北京統計年鑒2015年. 北京市統計局，2016.

[11]天津統計年鑒2015年. 天津市統計局，2016.

[12]河北經濟年鑒2015年. 河北省統計局，2016.

[13]2016年全國機場生產統計公報. 中國民用航空局公布.

[14]長江三角洲城市群發展規劃. 國家發展改革委、住房城鄉建設部，2016.

[15]國家發展和改革委員會. [2010-08-13]. 珠江三角洲地區城際軌道交通網規劃（2009年修訂）. http://jtyss.ndrc.gov.cn/gzdt/201008/ t20100813_366092.html

（作者系清華大學交通研究所所長）

TU984

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.003 ■ 編輯：張涵