基于地方政府債券的政府債務管理探析

王燕

【摘 要】2014年10月，國務院頒布關于加強地方政府性債務管理的意見，也就是對地方政府舉借債務非常重要的43號文，這是我國對地方政府債務加強管理的制度規范之首。其背景產生于我國地方政府以融資平臺公司大舉借債，使得國家對于政府債務的規模難以掌握。這對于處于關鍵發展時期的我國而言，是較為嚴峻的風險事件，需要各級政府引起足夠重視，加強對政府債務的管理，以保證國家治理的安全，促進國家的持續穩健發展。本文首先從地方政府債券角度概述了國家對地方政府債務的管理要求，進而陳述了地方政府債務管理在債券發行方面存在的主要問題，最后提出了加強地方政府債務管理的主要政策建議。

【關鍵詞】地方政府債券；政府債務；管理

2014年10月，國務院發布43號文，規范了地方政府債務管理的主要要求。自2015年開始，地方政府債務嚴格限定于發行地方債券渠道，其他渠道被完全禁止，這為地方政府舉借債務無疑是一個緊箍咒，對于龐大的地方政府資金需求，只能通過發行債券和政府與社會資本融合的PPP方式解決。2015年地方政府債務管理改革正式拉開序幕至2017年5月，地方政府累計發行地方政府債券共計11.23萬億元，其在化解地方政府債務風險、防范區域性金融風險等方面取得了明顯成效。但地方政府仍然存在一些鉆政策空子的問題，需要國家進一步加強制度規范，以不斷規范與完善地方政府債務管理，實現國家穩健持續發展。

一、國家對地方政府債券債務管理的主要規定

1.賦予地方政府依法適度舉債權限

國務院在43號文中規定，省級政府可以適度舉借債務，但須經過國務院批準，省級政府所屬的市縣級政府的債務舉借則需由省級政府代為舉借。各級政府的債務需要與企業債務劃清界限，政府的債只能通過政府及其部門進行，與企業完全隔離。這就為政府債務的主體問題實現了明確界定與劃分。

2.建立規范的地方政府舉債融資機制

地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。這里以一般債券和專項債券將地方政府債務進行了明確劃分。

3.加強政府或有債務監管

或有債務是地方政府的隱性債務，同樣是地方政府債務管理的重點。國務院明確，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

二、地方政府債券債務管理中存在的主要問題

1.以土地出讓收益作為還款來源的地方政府債務問題

在43號文之后，國家對預算法進行了修訂，對于政府債務管理實施了財政預算管理。從政府土地資源管理來看，土地出讓收益本屬于地方政府財政收入來源，但在地方政府融資中，地方政府將土地收益作為企業的還款來源，將其債務混同于政府債務，從而對地方政府債務起到了擴大規模的作用。具體而言，地方政府融資過程中仍存在地方政府及融資平臺違法、違規利用儲備土地進行融資、地方政府土地資產對專項債券無法對應導致專項債券市場化程度欠佳等問題。這些都對地方政府債務管理提出了更大的挑戰。

2.以PPP模式變相擴大政府債務的管理問題

PPP是政府與社會資本合作模式的英文縮寫，在PPP項目操作中，國家有明確的規定，政府要按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，而不得承擔投資者或特別目的公司的償債責任。但在實際操作中，有的地方政府將財政補貼作為項目的長遠資金還款來源，變相將PPP項目轉變為政府融資的又一渠道，使得地方政府債務無形中逐步擴大，使得國家對地方政府債務的管理沒了抓手，增加了其困難。

3.地方政府債券債務監管方面存在的問題

對于地方政府債務的監管，由于國家的政策文件明確規定政府的債務來源于發行債券的資金，在國家對地方債務的監督管理過程中，往往以地方政府債券的發行流程及其規模是否符合國家確定的規模等事項進行監管評價，而對于地方政府債務管理的目的在于實現地方政府債務的“心中有數”，能夠有效控制政府債務風險。因此，單純就政策而實施監管顯然難以發揮政策的本源作用，需要從實際出發對政府債務實施本質監管。

三、加強地方政府債券債務管理的改進措施

1.加強地方政府土地債務管理

土地經濟是近年來我國地方政府財政收入的主要來源之一，房地產價格的高企亦成為我國經濟發展的難題之一，對于地方政府債務管理中，要加強對以地方土地出讓收益作為還款來源的債券發行事項，以此為依據對債券發行主體進行歸類，特別關注不以政府及部門為發債主體的債券。2017年6月1日，國家專門下發了地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行），具體規范了地方政府專項債券的管理，這也是國家對地方政府專項債券頒布的第一個政策文件。國家應在對地方政府債券管理中，逐步加強相關專項債券的專門管理。

2.加強政府與社會資本合作項目管理

政府與社會資本合作項目是解決政府財政資金的途徑之一，我國發展相對較晚，需要國家在立法層面進一步規范，以避免政府在項目操作中變相增加政府債務，擴大風險。同時，在政府與社會資本合作項目中，政府應對項目的市場化運作有正確認識，應賦予項目特許使用權，以提高項目專項收益，通過市場化退出，實現政府公共項目的市場化運作。

3.加強地方政府債務監督管理

地方政府債務管理除由各級政府自主規范管理外，需要國家及省級政府對基層政府的實施情況進行監督管理，實施監管職能的政府應建立監督管理機制，定期對基層政府進行專項檢查，同時，應加強基層調研，對地方政府的債務管理行為進行細分了解，以增強監管過程中的負面案例警示，進而實現地方政府債務監督管理的有效實施，以監管督促地方政府債務的規范化管理，降低政府債務風險，促進政府穩健持續發展。endprint