登記頒證項目監理體系的應用研究
——基于農村土地承包經營權確權

張東東

(福州市勘測院 福建福州 350000)

登記頒證項目監理體系的應用研究
——基于農村土地承包經營權確權

張東東

(福州市勘測院 福建福州 350000)

為有效保障土地確權項目的質量、進度、安全和信息化管理，文章從農村土地承包經營權確權登記頒證工作項目的背景入手，結合項目的開展與特點，以項目管理與監理的角度，探討了項目監理體系的構建，并根據農村土地確權項目的實施階段，闡述了前期準備、中期實施和后期檢查驗收三個階段的主要監理工作內容。

土地承包經營權；確權登記頒證；監理體系

0 引言

當前全國各地農村土地承包經營權確權登記頒證工作全面開展，其任務是為了建立健全土地承包經營權確權登記頒證制度，解決承包地塊面積不準、四至邊界不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。從而實現承包面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”，實現承包地分配、承包地四至邊界測繪、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到戶”。具體涉及宣傳發動、資料整理、外業調查、內業處理、審核公示、數據建庫、資料歸檔等諸多工作內容，工序繁雜，具有較強的專業性，同時對項目進度、質量控制有更高的要求。

土地確權工作的業主為農業部門，作業單位為測繪單位。雖然農業部相繼出臺了調查規程、數據庫規范等一系列技術標準規范，并開展了相關技術培訓，但地方農業部門的工作人員對外業測繪、數據建庫等技術知識匱乏。而作業單位技術人員組織協調能力弱仍是不爭的事實，這就導致在項目實施過程中無法切中工作要點，難以掌控工作進度，難以認定與檢查調查和確權登記成果的準確性和規范性，讓項目的進度和質量控制無從談起。監理單位作為第三方技術部門，可以借助技術優勢協助農業部門對項目實施全過程開展進度、質量等監管和協調，彌補上述不足，因此很有必要引入監理單位實施項目監理[1-2]。在類似的地籍調查測量、集體土地使用權登記項目中引入監理已經開展了探索研究[3-5]，但土地確權項目如何開展監理工作，目前尚未有成熟的經驗可循。為此，本文結合開展土地確權項目的特點，探討了土地確權項目監理體系的構建，并詳細闡述了監理的主要內容，可為相關單位的項目管理與監理工作提供借鑒。

1 農村土地承包經營權確權登記頒證工作的特點

農村土地承包經營權確權登記頒證工作匯集了現代測繪3S技術和計算機信息平臺技術等高新技術，對農村耕地權屬、用途、位置界線、面積、地力等級、是否為基本農田等基本情況進行全面調查核實。提供數字化成果的一項土地資源信息化管理基礎工作，為土地流轉、轉讓、變更、發證等奠定數據基礎。包括宣傳發動、資料整理、外業調查、內業處理、審核公示、糾紛調處、簽字確認、數據建庫、資料歸檔與匯交等諸多工作內容，是一項作業面廣、內容交織、成果豐富、組織協調要求高的系統性工程。該工作與一般測繪工程項目相比，呈現以下特點。

(1)程序規范，專業性強。農村土地承包經營權確權登記頒證工作從土地權屬調查、審核公示、數據庫和信息系統建設、成果整理與匯交等都有相應的技術規范和要求。且專業性比較強，這對測繪單位參與此項工作的人員素質、技術水平、質量意識和管理能力有了更高的要求。

(2)工序繁雜，動態性強。農村土地承包經營權確權登記頒證工作涉及宣傳發動、資料整理、外業調查、內業處理、審核公示、糾紛調處、簽字確認、數據建庫、資料歸檔與匯交等諸多工作內容。各環節緊緊相扣，而且每個環節又分別由多道工序組成，環節之間循序漸進，具有很強的動態性。任何一個環節產生的差錯，都可能影響下一環節的質量和進度。因此，對每一環節進行全過程監督檢查至關重要，同時對作業單位人員動態調配和質檢能力有很高的要求。

(3)作業面廣，組織協調不易。農村土地承包經營權確權登記頒證工作覆蓋的范圍是廣大農村，涉及千家萬戶的利益，牽扯面廣，重在農戶的積極參與。在外業權屬調查、公示勘誤修正、簽字確認等環節中，測繪技術人員要與鄉鎮、村、組以及農民等層次不同、素質各異的各種人員打交道。且項目又涉及與國土、林業、檔案、司法等多部門的配合，各方人員的組織協調和配合，尤其是農戶，工作量巨大相當不易，已經遠超一般的測繪工程，無疑對項目進度影響巨大。同時由于作業面廣，對于作業單位的生產能力也有更高的要求。

(4)成果豐富，質量元素多。農村土地承包經營權確權登記頒證工作的作業內容和成果相當豐富，包括一戶一卷材料、調查公示圖和簿冊、數據庫等，必然導致其質量元素多。除了傳統測繪的數學精度、完整性、現勢性、圖形整飾等質量內容，還包括屬性精度、邏輯一致性、調查登記程序和內容及檔案資料的真實性及規范性，以及文檔報告、元數據質量等質量元素。任何一項內容的缺陷，都會影響成果的總體質量。

(5)糾紛凸顯，調處量大。自耕地二輪延包以來，受歷史條件、政策調整以及權屬意識淡薄等影響，本次確權過程中積累的矛盾糾紛凸顯，調處量大，而且許多歷史遺留問題調解難度不小，影響項目工作計劃的順利實施。

2 農村土地承包經營權確權登記頒證中監理體系的構建

2.1 項目監理體系的構建

根據農村土地承包經營權確權登記頒證工作的特點，有必要建立一套完善的監理體系，全過程對項目進度、質量、安全進行監督檢查和管理。因為該項工作有別于一般的測繪監理，其組織協調工作的好壞，糾紛矛盾的化解都將極大影響工作計劃的順利實施。因此，除項目實施過程中承建單位的人力設備投入、技術方案、進度和過程成果質量監理之外，土地確權項目監理體系必須將對業主及鄉鎮、村組的組織協調力度和糾紛調處能力納入，以績效考核和督查問責機制保障組織協調到位，并積極破解糾紛矛盾。在具體構建上，根據項目的實施階段，分為前期準備階段監理、中期實施階段監理和后期檢查驗收階段監理,如圖1所示。組織實施中以鄉鎮、村、組為單位實施，通過外業巡視監理、現場例會、現場督查和內業成果過程抽查、數據庫質檢檢查、檔案資料審核等監理方法和控制手段進行。

圖1 項目監理體系

2.2 項目監理體系的主要內容

2.2.1 前期準備階段監理

項目前期準備階段監理，即對項目駐場作業前進行的諸如項目招標、作業單位審查、技術方案編寫審核等。在這個過程中，要對承建單位的測繪資質、信譽、以往同類項目業績、駐地服務等進行嚴格監理，以期協助業主確定可靠的作業單位和可行的技術設計方案，保證項目實施期間的成果質量。為對項目全過程進行監理，一般監理單位要優先于確定項目承建單位。具體內容包括以下6點。

(1)協助業主編寫工作方案和技術方案。通過和甲方的溝通，將甲方的需求及相關規范要求轉化為具體實施要求。

(2)協助編寫績效考核和督查問責方案。農村土地確權項目不是農業部門一個部門的事情，其中需要多級政府、相關部門、集體經濟組織的配合，實施主體在鎮街和村組基層組織。為調動基層干部的工作積極性，有必要將確權工作納入績效考核，并確定縣(市)政府督查室和效能辦牽頭組成督查組進行專項督查問責機制。

(3)審核承建單位編寫的技術設計書，以確保技術設計和方案符合項目規劃要求。

(4)協助業主進行資料獲取與分析。土地確權項目不僅要二輪土地承包臺賬及背景影像數據，還需要協調國土部門獲取國土二調數據庫，已批復農轉用建設用地紅線數據，土地規劃整理紅線，永久農田劃定數據等，協調林業部門獲取林權小斑數據等界線數據，同時對已獲取的資料進行分析，以便合理利用已有資料。

(5)審查承建單位的生產能力。包括項目部的組建和駐地情況，項目部各工序作業組人員數量及分工情況，質量檢查體系建立情況，技術人員在崗技術培訓情況，技術人員的技能素質情況以及儀器設備情況，確保承建單位有能力完成項目生產內容。

(6)協助進行宣傳動員和技術培訓。農村土地確權工作事關農民群眾的切身利益，宣傳發動群眾積極參與是項目順利開展的基礎。因此，必須將宣傳發動工作做在前面，需要協助業主做好做足，通過動員會議、電視臺、新聞網站、報紙、宣傳車、廣播站、宣傳材料及標語張貼等多形式多渠道向農民講透政策和好處，打消農民疑慮，積極引導農民群眾從“要我確權”到“我要確權”的思想轉變，從而積極參與配合確權工作的開展。對于技術培訓，則是配合業主及承建單位按照項目技術設計書、農業部出臺相關規范以及《農村土地承包經營權確權登記頒證技術教程》要求，對參加項目的技術人員進行針對性的政策、技術、工作流程、質量意識等方面的強化培訓，統一技術標準和工作流程。

2.2.2 中期實施階段監理

項目中期實施階段監理，是整個土地確權項目監理的重點，內容包含進度控制、質量控制、投資控制、組織協調、其他方面(包括安全控制，信息、合同管理)等內容，其中進度控制、質量控制和組織協調是監理的重中之重，關系著項目能否保質保量的順利實施。

(1)進度控制的工作內容

①每月到承建單位項目部駐地巡查，檢查并統計各作業組的人員在崗情況和設備投入情況，同時要求鄉鎮報備承建單位駐鄉鎮外業調查人員情況，及時掌握駐鄉鎮技術人員動態調配情況。每月對當前工作力量與工作計劃進行匹配評估。若當前生產力量不足按時完成工程計劃時，要求及時調整補充生產力量，確保項目工作計劃的落實。

②督促承建單位制定總進度工作計劃和分解實施工作計劃及對應人員調配安排計劃，跟蹤進度計劃的執行和有效調整，實時跟進生產進度。

③每周對承建單位各工序完成的工作量進行統計核實，形成周進度統計報表，并對鄉鎮進行排名通報，作為鄉鎮績效考核基礎。當進度計劃發生偏離時，聯合業主和承建單位分析偏離原因，并針對性提出解決對策和建議，督促承建單位、鄉鎮等相關責任方采取措施，及時對進度計劃進行動態調整，確保項目工作計劃如期進行。

④落實績效考核方案的執行，每月配合業主根據周進度表對落后鄉鎮進行專項督查，確保鄉鎮干部重視確權工作，抓好組織協調和糾紛調處落實工作。

⑤定期聯合業主和承建單位項目負責人及骨干召開工作例會，及時就確權過程中遇到的各種問題商討解決對策，并對工作進度、階段成果質量進行匯報，確保業主及時掌握項目生產動態。

⑥因客觀原因造成項目工作計劃無法如期進行的，及時向業主匯報，并對調整后工作計劃進行審核。

(2)質量控制的內容

①檢查承建單位質量檢查體系是否建立，各道工序節點的質量控制措施是否完備以及質檢人員配備情況。

②檢查承建單位是否落實技術交底培訓與中期技術強化培訓，以統一技術方法和工作流程，所有技術人員是否持證上崗。

③檢查承建單位是否按技術設計要求嚴格落實質量檢查制度，對調查成果(包括權屬調查中農戶簽字真實性和規范性檢查，調查圖件規范性及幾何精度檢查，表冊規范性及農戶簽字真實性檢查)、登記成果(包括登記簿、合同版式規范性檢查，農戶簽字真實性檢查)、數據庫(包括數據完整性檢查，矢量數據檢查，權屬數據檢查，柵格數據檢查，元數據檢查，數據一致性檢查和接邊檢查)是否按設計要求對檢查要點均有過程檢查并有完備的檢查和整改記錄。該記錄作為質量評定的依據。當前面工序經檢查合格后，方能進行下道工序作業。

④落實承建單位是否就項目中遇到的實際問題形成質量問題反饋記錄表，并聯合業主及承建單位每周召開質量例會，對質量問題進行研討解決對策。

⑤督促承建單位分工序按期提交階段成果，落實階段成果的過程檢查，形成監理檢查報告向承建單位通報要求整改，并向業主匯報。經整改合格的，協助業主接收項目成果。

⑥重點對項目實施較弱、質量問題頻發的承建單位進行監控。若承建單位未按技術設計要求作業，或質量問題屢屢得不到整改到位的，有權要求停止作業，并及時向業主提出書面報告。

⑦配合業主開展驗收工作，檢查承建單位匯交成果是否符合農業部數據匯交規范和格式，是否全面完整，是否達到驗收標準。

(3)投資控制的內容

①按合同付款條件及要求，對經檢查合格的階段成果或最終匯交成果進行工作量審核與結算，并報送業主。

②監督業主按合同規定履約，為承建單位支付項目進度款，以確保項目生產進度有資金上的保障。

(4)組織協調的內容

①加強監理方作為業主和承建單位的溝通紐帶作用。通過多種形式積極構建監理方、業主和承建單位相互間的良好溝通反饋機制，確保項目的良好運作，如圖2所示。

②聯合業主和承建單位定期組織項目例會和質量例會，及時就項目存在問題、進度和質量進行溝通協調，及時調解、處理和解決確權過程中的各種問題，保證項目有序順利開展。

圖2 溝通反饋機制示意圖

(5)其他方面

①安全管理：包括土地確權使用的數字正射影像、界線數據、基本農田劃定數據及確權登記成果等數字信息產品的數據安全和生產安全管理。督促承建單位制定數據安全管理制度和現場生產安全管理制度并嚴格執行，以確保確權成果資料等不向外單位和個人泄露及工作過程中不發生安全事故。

②信息管理：包括承建單位在項目實施過程中產生的如項目工作計劃，質量控制計劃，問題反饋記錄表，工作簡報，工作量統計報表，成果移交單和技術文檔等，以及監理過程中的各種核查表格、檢查記錄、會議記要和各類批復往來文件等存檔管理。所有反映確權過程中問題的提出及解決答復，均以書面形式匯交。

③合同管理：包括協助業主項目生產合同技術條款的起草、談判和簽訂工作，確定合同爭議、違約的依據及其處理方法，并跟蹤檢查合同的執行情況，以確保業主、承建單位按合同條款履約等事項。

2.2.3 后期檢查驗收階段監理

檢查驗收階段，是土地確權項目成果認定的階段。該階段監理的內容主要包括：

(1)督促承建單位按驗收要求及數據匯交要求、匯交成果資料并進行審核。

(2)協助業主按工作保障落實情況，農村土地承包經營權調查成果完成情況，登記成果完成情況，信息化建設成果完成情況和檔案管理情況等5個方面進行自檢，編寫自檢報告和監理報告，提交監理成果資料。

(3)協助業主組織做好各級檢查驗收的準備工作及驗收安排。

(4)對各級檢查驗收的意見，監督承建單位應認真進行整改。

3 結論

當前開展項目監理工作在重大測繪項目實施中已經非常普遍，實踐證明也確實在產品質量控制和進度管控上取得了很好的成效，但目前在農村土地承包經營權確權登記頒證項目中引入項目監理卻經驗不足。同時，鑒于該項目業主對外業調查測繪、數據建庫等專業知識匱乏的事實，由此探討構建該項目的監理體系，明確具體監理工作內容對該項目進度、質量控制工作有積極的意義。

[1] 孔祥元.測繪工程監理學[M].武漢:武漢大學出版社,2008.

[2] 國家測繪局.測繪生產質量管理規定[R].1997.

[3] 冒愛泉.基礎測繪工程監理方法研究[J].測繪科學,2009,34(1):209-211.

[4] 管亮.監理機制在地籍測量中應用的探討[J].地礦測繪,2005,21(3):26-27.

[5] 方向平,王愛國.農村集體土地使用權確權登記發證項目中監理模式的探討研究[J].測繪與空間地理信息,2013，36(8):149-154.

Research on Application of The Supervision System of Registration and Certification Project ——Based on Contracted Management Right of Rural Land

ZHANGDongdong

(Fuzhou Investigation and surveying Institute, Fuzhou 350000)

For the effective guarantee of contracted management of rural land ownership registration certification project’s quality, progress, security and information management, starting with the project background and combining with the development and characteristics of the project, this paper discussed the establishment of supervision system from the perspective of project management and supervision. According to contracted management of rural land ownership registration certification project implementation stage, this paper expounded the contents of the main supervision work in the preparatory stage, mid-term implementation stage and post-inspection and acceptance stage of the project process.

Contracted management of rural land; Registration certification; Supervision system

張東東(1987- )，男，工程師。

E-mail:zhangdongdong733@163.com

2017-05-09

TB22

A

1004-6135(2017)09-0117-04