農地入市反思

□ 夏柱智

農村土地制度改革需要正確的方向。

農地入市問題是一個被媒體和學界持續關注的問題,其規范性的表述是“集體經營性建設用地入市”。目前學界大多肯定集體經營性建設用地入市改革取得的成效，而對集體經營性建設用地實踐機制、存在的問題和矛盾，較少進行系統地分析，從而存在高度意識形態化的、片面的認識。

中部省份的某縣，距離省會城市400公里，距離所屬地級市150公里。境內56萬人口，耕地約90萬畝，農民人均耕地約為1.5畝。平原和丘陵各占一半，屬于典型的中西部欠發達地區。

2016年，根據國土資源部農村土地制度三項改革試點意見，該縣在原農村宅基地制度改革試點之外加上了集體經營性建設用地入市和征地制度改革，進行三項制度改革試點。2017年3月，該縣第一宗集體經營性建設用地入市開始運作，公開拍賣某鎮中心區的一塊土地，最終成交價格是42萬元/畝。

筆者調查了解到，該縣集體經營性建設用地只有1089畝，幾乎沒有存量的、地塊較大的、可以凈地出讓的、市場價值高的集體經營性建設用地。為了做好試點工作，某鎮一塊一般農用地經過調規成為公開拍賣的第一宗集體經營性建設用地，實際上其示范意義大于經濟意義。

中西部集體經營性建設用地入市意義不大

目前大約有3000萬畝集體經營性建設用地主要集中在沿海發達地區，集體經營性建設用地入市主要在東部沿海、長三角和珠三角地區開展；因為缺乏用地需求，中西部開展比較少。

筆者在調查集體經營性建設用地入市改革情況時，發現中西部地區一些縣，因為不僅數量少，而且分散在集鎮和鄉村之中，難以利用，實際上想找出一宗集體經營性建設用地入市改革的范例都很難。

以上述這個縣為例。該縣深處內地，遠離大城市，過去鄉村工業并不發達。對于大多數村里的集體經營性建設用地使用者來說，所謂“入市”意味著通過補交土地出讓金就能獲得建設用地使用證，從而能夠把集體土地權能擴大，按國有土地進行使用和開發。

按照該縣的政策，屬于原集體經營性建設用地使用權人申請辦理土地出讓手續的，或者現土地使用者具有地上建筑物、構筑物及其他附著物的產權證明申請補辦土地出讓手續的，以及出讓年限屆滿土地使用權人申請續期的，可采用協議方式出讓，取得更大的權能，如可以轉讓、出租、抵押。

總結來說，按照上級開展三項土地制度改革的試點安排，該縣雖然設計出了非常系統的方案來規范集體經營性建設用地入市，但對于大多數集體經營性建設用地的使用權人而言，實質在于“補辦手續，擴大權能”。

和輿論及學界往往關注深圳、北京等大城市的集體經營性建設用地入市獲得的巨大收益不同，該縣大多數集體經營性建設用地的用地者都是小規模經營者，對政府賦予的“擴大權能”不感興趣，自然就缺乏補辦手續的積極性。因此政府只能通過行政的方式推動第一宗集體經營性建設用地入市，做好這個樣板。

試點突破：入市范圍擴大

我們常說的集體建設用地包括三個部分，一是農村宅基地，二是農村公益設施用地，三是在上世紀八九十年代發展鄉鎮企業時，大量集體土地成為事實上的經營性建設用地。

從主管部門的界定來看，集體經營性建設用地入市改革是為了盤活、利用農村地區閑置、低效建設用地，以土地制度改革促進農村經濟發展。集體經營性建設用地是一個限制性的概念，是存量集體建設用地中的可經營性部分。集體經營性建設用地指的是存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。

農村宅基地制度改革，要慎之又慎。

該縣此次土地制度改革試點的突破點在于，擴大了集體經營性建設用地的范圍，把農村宅基地統統作為潛在的集體經營性建設用地，這是有原因的。自上而下均設想集體經營性建設用地入市將給農民帶來豐厚的財產性收入，而農戶最大的一筆土地資產是宅基地。因此，當地一些人認為，不把宅基地納入入市范圍是不明智的。

該縣把集體經營性建設用地入市范圍界定為：符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃，并確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的集體建設用地。宅基地通過改變用途轉為經營性用地的，采用入市方式實行有償退出。

該縣集體經營性建設用地入市有三種方式，分別是就地入市、調整入市和整治入市。其中調整入市指的是：對村莊內零星、分散的建設用地，經上一級人民政府批準先行復墾后，可將用地指標調整到適宜地段入市。該縣沒有對集體建設用地是否是經營性建設用地進行區分。

按照這一邏輯，該縣農村可整理出5萬畝建設用地指標，均可以在適宜地段落地形成集體經營性建設用地進入統一的市場。當然，該縣沒有這樣的“適宜地段”，因此他們的集體經營性建設用地入市規模不大，對國有土地市場沖擊不大。

但是，該縣試點所反映出來的集體經營性建設用地入市的擴大化政策，一旦上升為整體性的法律，很可能根本沖擊整個土地制度、秩序。

我國土地制度是建立在土地公有制基礎上的，國家通過征地和土地招拍掛制度建立一級國有土地市場，就是要禁止集體土地入市。如果按照該縣擴大集體經營性建設用地范圍的政策，允許宅基地經土地整治后入市，那么這就不可避免地沖擊國有土地市場，將對經濟社會發展和整個國家的現代化造成難以預料的結果。

更根本的問題是入市目標異化

該縣土地制度改革試點更根本的問題在于，把集體經營性建設用地入市這個特定政策作為一般政策，如，把土地制度改革目標定為構建出城鄉統一的建設用地市場，取代征地制度。

實際上，政策解讀者及學界在集體經營性建設用地范圍問題上及是否允許新增集體經營性建設用地數量等問題上，已經爭論不休。

有學者完全采用新的標準來衡量可入市的集體經營性建設用地范圍，集體經營性建設用地包括新增用地：“是否安排新增集體經營性建設用地入市，主要取決于公共利益用地的界定”“未來如果公共利益用地界定十分嚴格，將城市工業、住宅用地都排除在外，那么要滿足發展需求，就需要安排相應規模的新增用地入市”“只要用地總量不突破規劃和計劃，就不存在超越法律授權和政策規定問題”。

有學者提出：“宅基地有償使用的擠出效應和有償退出節約的土地，除滿足本集體經濟組織新增宅基地需求外，一般會產生節余，這個節余作為未來集體經營性建設用地的來源有其經濟合理性，為農村產業發展和就地城鎮化提供空間”。

存量集體經營性建設用地主要分布在沿海發達的工業化地區和大中城市郊區。比如深圳市農村幾乎所有集體土地實際上均成為了建設用地，蘇州市農村的建設用地面積占比達50%以上。在上世紀八九十年代鄉鎮企業興起時，地方政府鼓勵發展鄉鎮企業，“村村點火，戶戶冒煙”，大量農地用于興辦工業和商業。當時的土地管理法規定可以使用集體土地辦鄉鎮企業，也為鄉鎮企業用地提供了空間。2004年之后，土地管理趨緊，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。國家政策嚴格限制使用集體土地興辦鄉鎮企業，新辦企業要進入園區集中集約用地。

雖然后來鄉鎮企業大量倒閉，但大量土地非農使用已成為事實，由此客觀上形成了“二元”的建設用地市場，這個市場上既有國有土地，也有集體土地。這是一個歷史遺留問題，從盤活利用土地資源的角度，建立統一的城鄉建設用地市場有必要性，但這僅限于解決歷史遺留問題，并不是要在國有建設用地市場之外另外建立一個集體建設用地市場。

按照這一理解，構建城鄉統一的建設用地是有嚴格的前置條件的，而不是普遍的。因此當前的集體經營性建設用地入市就必須把入市范圍控制在存量集體經營性建設用地范圍內，不應當再批準一般農地和農村非經營性建設用地（比如宅基地）轉為集體經營性建設用地。也就是說，允許集體經營性建設用地入市是有條件的，即：“符合規劃、用途管制和依法取得”，把集體經營性建設用地入市限制在一定范圍內。

如果在構建城鄉統一的建設用地市場背景下，允許地方政府放開農村土地，通過自行整理形成的建設用地指標轉為集體經營性建設用地，其后果就是經營性建設用地大量產生，在城市建設規劃區內的農村，就可以因為經營性建設用地和國有土地同等入市、同價同權而獲得巨額土地增值收益，很有可能因此滋養出一個龐大的土地食利者集團。

不過，中西部地區普通農村無論如何也獲得不了巨大利益，城市規劃區要的僅僅是他們騰出的土地指標。城市是平面擴張的，變成城市建設用地的土地，只可能是城市規劃區內的土地。縮小征地范圍后，村集體作為城市規劃區的建設用地供地方，廉價地收購土地指標，再把土地高價入市獲得巨額收益，這部分增值收益絕大多數歸村集體經濟組織成員所擁有，從而滋生出來一個龐大的土地食利者階層。

如此一來，在集體經營性建設用地入市代替國家征地制度的背景下，再談“規范征地程序”“完善對被征地農民合理、規范和多元保障機制”意義就不大了。這正是把集體經營性建設用地入市作為構建城鄉統一的建設用地市場的危險之處。?

（本文圖片攝影 / 夏柱智）