論耕地占補平衡國家統籌資源補償機制

辛愛菊

摘 要：在我國嚴格的耕地保護制度中，耕地占補平衡是一項能夠有效控制耕地數量的政策。城市化的發展使土地的利用模式發生改變，在這一變化過程中，耕地占補平衡的補償機制能否在國家統籌下順利進行，成為了土地合理開發利用所面臨的重點問題。本文從我國耕地占補平衡補償機制的要點出發，探究在國家統籌下耕地占補平衡補償政策的發展趨勢。

關鍵詞：耕地占補平衡 國家統籌 資源補償

耕地占補平衡政策實施以來，在促進農業人口向非農人口轉化、促進城市化建設進程等方面發揮了重要作用，耕地占補平衡政策已經逐漸成為我國耕地保護政策鏈條中關鍵的一環。耕地占補平衡政策的實施，在一定程度上保護了耕地資源，為農業生產提供了土地保障，為促進農業發展提供了基礎條件。

一、耕地占補平衡政策要點

（一）占一補一

補充耕地面積與占用耕地面積相等，是我國耕地占補平衡政策中的首要原則，也是對政策施行考察的重要指標。這一原則事實上保證了耕地占補平衡政策中的耕地占補在數量上的對等關系。

（二）占優補優

除了在數量上的對等關系，補充耕地與占用耕地在質量上同樣有對等要求。近年來，我國在全國范圍內完成了耕地質量評價體系的完善工作，建立了一系列關于耕地質量評級的規章制度，為實現耕地占補質量的平衡做出了努力。在黨和政府的共同努力下，國家設定了相應的執行標準，規定了補充耕地與占用耕地必須等級一致，同時對于特殊類型土地的補充也要保證類型相同。

（三）先補后占

在《國土資源部關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》中明確規定，要從時間上控制耕地的占與補，首先要完成耕地的補充，對于補充的耕地要進行好相應的質量評估工作，使其符合耕地補充政策標準，在補充耕地通過檢驗后才能允許現有耕地的占用。這一規定保障了耕地占補政策施行的效率，從根源上制止了“先占后補”等行為，促使國家耕地占補平衡工作落到實處。

（四）項目規劃管理

項目管理是指在耕地占補平衡政策施行過程中，補充耕地工作要包含立項、設計預算、監管驗收等多個環節。對于補充耕地的項目規劃管理有利于保障補充耕地的質量，由于在補充過程中的嚴格把控，在耕地占補平衡工作中就避免了在補充耕地過程中弄虛作假，重復補充等現象。在目前的管理體系中，主要將土地開發項目分為未開發利用土地、農業用地和建筑用地這三大基本類型。

（五）省內平衡

個別省市因后備土地資源匱乏，新開墾的土地不足以補償占用的耕地時，可以申請易地開墾，這是我國《土地管理法》中的明確規定，這一規定實施以來，有多個直轄市申請易地開墾，但是國家從宏觀角度考慮并未給予批準，在其后施行的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中又明確提出“占補平衡不得跨省進行”，進一步規定了耕地占補平衡不能跨省實施。

二、耕地占補平衡政策趨勢

（一）跨省區域合作

耕地占補平衡補償的跨省市區域合作是當前我國耕地占補平衡工作的迫切需求[1]。我國目前大部分地區面臨的問題是耕地的后備土地資源極為匱乏且開發困難，這一問題在經濟高度發達的大城市中尤為突出，以省市區為耕地占補平衡政策的最高執行范圍已經明顯不符合當前我國的實際情況。我國作為一個農業大國，農耕文明歷史悠久，在長期的農業活動過程中，大量的耕地已經被使用，而目前我國對于耕地的需求在不斷的增長，受到區域的限制，導致部分地區的耕地占補工作中出現困難。在這樣的條件下，開放跨省市的區域合作是我國在今后的耕地占補平衡工作中的必然選擇。

（二）對補充耕地進行跟蹤監測

從耕地占補平衡機制的目的來看，占用耕地和補充耕地都是一個長期的過程，而在這樣的長期過程中就需要對其進行跟蹤監測。在占補政策施行中，政府監管部門往往只是對耕地占補平衡的事實進行了初步審批，而缺乏對審批后的項目進行跟蹤監測，這就使得補充耕地過程中出現眾多違規違法的現象，影響了占補平衡工作的進一步進行，在今后的耕地占補平衡工作中，對耕地占補平衡政策的實施進行及時監測也是政策發展的必然趨勢。

（三）國家統籌耕地占補平衡機理調整

當前我國耕地占補平衡政策堅持的主要原則是“先補后占、占優補優”，這一原則在單獨的行政區域內能夠取得一定的成效，但是在國家統籌的前提下，耕地占補平衡的政策施行主體、各方面的影響因素都會發生變化，這就需要對目前我國的耕地占補平衡政策機理做出適當的調整[2]。

三、國家統籌下耕地占補平衡的補償機制建議

（一）控制耕地占補平衡的范圍

在國家的統籌規劃下，凡是涉及到耕地占補的問題，都應該由相關部門進行嚴格的審查，要注意范圍和規模的把控。根據各地區的實際情況對其后備土地資源做出詳細的統計分類，保護可開發利用的后備土地資源。

（二）加強過程監管監督

處在國家統籌監管下的耕地必須保證質量達到國家標準要求，在開發利用中也應該對這些耕地進行嚴格的監督監管，保證補充耕地質量與被占用耕地質量相同，在補充耕地完成后，還應注意后期的管理跟蹤工作，對于破壞土壤耕作層的行為給予堅決制止。

（三）問責機制的建立

國家在統籌耕地占補平衡補償機制過程中要建立起問責機制，明確在耕地占補過程中的責任主體。在耕地占補平衡工作中，各地區要根據國家的總體規劃，結合本地區的實際情況，在遇到困難時及時申請國家援助。而國土資源部門對于耕地占補工作應全程進行監督和檢查，發現問題應在問責制的條件下查清楚是哪一個環節出了問題，做到責任到人，對于在耕地占補平衡補償工作中出現違法行為的團體或個人要給予嚴懲。

結 語

我國是一個農業大國。近年來，歷次中央工作會議的一號文件都是三農問題，可見我國對于農業發展的重視。我國也是一個人口大國，13億人的溫飽問題是政府需要面臨的大問題。“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，農業的發展也同樣制約著社會主義精神文明建設的進步。農業發展如此重要，耕地占補平衡補償機制作為保護農業用地重要的政策機制，更應該得到國家相關部門的重視，在國家統籌的前提下，實現耕地占補平衡補償的高質量、高效率的完成，從而促進農業的發展。

參考文獻：

[1] 田孟.耕地占補平衡的困境及其解釋—基于國家能力的理論視角[J].南京大學學報（社會科學版），2015，15（4）：122-130.

[2] 劉潤秋.耕地占補平衡模式運行異化風險及其防范[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2010（3）：89-96.