PPP項目融資問題研究

祁銳

摘 要：隨著中國經濟的發展，基礎設施需求不斷增加，政府財政壓力加大。PPP模式是在政府與社會資本之間建立的利益共享、風險共擔、協同管理的長期契約關系。但是PPP融資在其發展過程中也顯現出融資困難、風險較高等問題，尚需在一定程度上拓寬融資渠道。

關鍵詞：公共服務 PPP模式 融資問題

目前，中國經濟進入新常態，增速放緩。近幾年，基礎建設與公共服務項目規模不斷擴大，隨著政府財政赤字逐漸加大，導致資金短缺，地方債務加重。 PPP融資模式有緩解財政資金壓力、拓寬社會資本投資渠道、提高管理效率等方面的優勢。

一、PPP融資模式發展現狀

政府和社會資本合作模式（ public-private partnerships，P），是政府和社會資本基于公共基礎設施建立的一種合作伙伴關系。我國早在20世紀80年代就開始了對公共產品和服務傳統供給模式改革的探索和實踐，90年代在地方開始BOT項目，2013年之后，我國的PPP項目被推向了全新的發展階段。2014年9月，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。同年11月，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式指南（試行）的通知），為PPP模式的推廣提出了建設性的指導方案。

截至2017年9月30日，進入財政部PPP項日庫的項目有1420個，累計投資金額達18萬億元，項目覆蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障等領域。

財預[2017]87號文件詳細列舉了政府購買服務的負面清單，在規范PPP融資操作的同時，國家發展改革委也相繼出臺了鼓勵PPP項目資產證券化和債券融資等相關文件，增加了PPP項目的融資渠道。

中國在2005年建設北京地鐵4號線項目時首次采用PPP模式，該項目總投資46億元，港鐵股份、首創股份和京投公司共同出資設立項目公司京港地鐵公司，在出資比例方面，首創股份、港鐵股份均占比49%，京投公司占比2%。剩余的資金來自商業銀行的無追索權貸款，貸款利率低于當時一般商業銀行貸款利率36個基點，可見PPP融資既有貸款方式的優勢，又有資金成本方面的優勢。

PPP融資模式的社會效益在于打破了以往政府與私人機構明確的分界線，整合了各自的比較優勢，極大地提高了公共產品的供給能力與供給效率；同時，PPP作為一種創新的公共產品供給方式，通過放寬市場準入，提高了社會資本創新活力。

二、PPP融資模式存在的問題

（一）PPP項目回報周期長，項目融資因難

由于PPP項目一般初期投入較大、投資回收期長，因此在建設、運營中存在著諸多風險，主要包括政治風險、經濟風險、市場風險等，在融資時使社會資本增加了更多顧慮。就政治風險來說，PPP項目周期長，政策實施的不確定性使得資金回報不穩定。在PPP模式中，參與項目融資、建設和運營的社會資本必須要有一定的經濟實力和規模，因為PPP項目需要經營成本較高，前期需要大量資金投入，這就需要參與的社會資本有較好的抗風險能力。對于巨大的PPP項目投資，私人機構往往需要外部融資，雖然在項目融資時政府部門會出臺一些優惠政策或者提供些補貼，但數量較少，遠不足以滿足項目的資金需求，因此企業只能通過貸款方式融資。國家政策不準許地方政府進行保底承諾，增加了銀行貸款的風險，貸款融資這條途徑狹窄，限制了一部分社會資本的參與。

（二）融資模式單一，偏重于銀行貸款

PPP項目的發展離不開政府的支持，融資亦需要政府的引導和監督。據統計，在中國目前開展的PPP項目中普遍運用貸款這一融資模式，運用其他融資工具的項目并不多見。由于銀行貸款的期限相對有限，容易導致項目資金期限的錯配，使項目風險加大。且由于PPP項目大都帶有公益性質，還未形成穩定的盈利模式，因此銀行對該類項目的信貸要求較嚴格，制約了PPP項目融資。

（三）盈利空間小，社會資本參與積極性有待提高

社會資本受到自身利益所限，以追逐短期利潤最大化為目標，但PPP項目大都帶有公益性質，還未形成穩定的盈利模式，投資風險較大，因此社會資本參與度不高。另外，以盈利為主要目的的社會資本不愿涉足該類項目的原因在于：一方面，由于PPP項目大都帶有公益性質，若將其定價權利放開，一部分人失去享受基礎設施和公共服務的機會，這就違背了PPP項目實施的本意，由于該類項目大都是提供公共產品，政府對該行業的定價有著嚴格的控制，因此該類產品不能以盈利最大化作為根本目標，定價不能僅靠市場的調節作用；另一方面，PPP項目的基礎設施和運營成本需要大量的資金支持，產品定價往往不足以覆蓋其資本成本。

（四）社會資本退出通道不暢

目前PPP模式在中國剛剛起步，大部分的PPP項目只經歷了識別、準備、采購、執行階段，鮮有項目已經處于移交階段，PPP項目參與率較低，現有規模不足以挑起基礎設施和公共服務的重任。一般社會資本在進入PPP領域會面臨著進入和退出兩方面的障礙問題。資金一旦投入，由于項目資產專用性高，一旦建成很難用作其他用途，因此退出的渠道相對比較單一，主要是期滿退出、事前雙方約定價格由社會資本或政府贖回等方式。由于PPP項目投資規模大、回收期長等特點，如果等到項目到期再退出，對于投資者來說風險很大。

參考文獻：

[1] 鄧雄：《對PPP模式如何吸引民間資本參與的思考》，《農村金融研究》2015年第10期。

[2] 賈康、孫潔：《公私合作伙伴關系理論與實踐》，經濟科學出版社2014年版。

[3] 蘇汝劼、胡富捷：《基礎設施PPP項目定量VFM評價方法研究一一以北京地鐵四號線為例》，《宏觀經濟研究》2017年第5期。