稅務檔案數字化副本長期保存問題的研究

高文雄+張浩

摘要：隨著信息技術的快速發展和不斷進步，以及互聯網地稅局的逐步實現，稅務檔案信息化建設已成為發展的必然趨勢。本文就稅務檔案數字化副本長期保存工作的相關問題進行分析，并提出完善制度、統籌規劃、控制權限等建議。

關鍵詞：稅務檔案數字化副本長期保存

稅務檔案數字化副本通常是指具有參考和利用價值并作為檔案保存的電子文件，以及實體檔案經數字化處理后形成的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的歷史記錄。稅務檔案數字化副本的長期保存則是指為長期維護信息的正確性和可理解性而產生的一系列保管行為。近年來，隨著信息技術的快速發展，以及互聯網地稅局的逐步實現，稅務檔案數字化副本的數量與日俱增，對于數量如此巨大的檔案資料如何真實、完整、安全和高效的長期保存，相關問題應引起檔案工作者的高度重視。

一、稅務檔案數字化副本長期保存的特點

（一）稅務檔案數字化副本長期保存的數量巨大

北京市征管戶數量遞增，使得稅務檔案數量的增長速度異常迅速，稅務檔案數字化副本長期保存的數量也隨之增加。2012年，北京市征管戶數1128952戶，當年新增戶數121277戶，而2016年北京市征管戶數1640657戶，當年新增戶數236581戶，近5年管戶年平均遞增13.4%。每一個征管戶每天都有可能產生新的涉稅檔案，稅務檔案數量的增長速度異常迅速。截至2016年12月31日，北京市地稅系統共掃描歸檔3454.25萬條信息。其中，朝陽區地稅局已掃描歸檔416.88萬條信息；東城區地稅局已掃描歸檔126.24萬條信息，海淀區地稅局已掃描歸檔491.95萬條信息；西城區地稅局已掃描歸檔12169條信息。在這樣的情況下，數量巨大的稅務檔案數字化副本長期保存，已經成為擺在檔案工作者面前的重要問題。

（二）稅務檔案數字化副本長期保存期限較長

根據反映內容的不同，稅務檔案主要分為登記類、申報類、繳款書類、稅費管理類、檢查類、其他類和發票類等七大類。保管期限分為永久、十五年、五年三種。其中保管期限十五年以上的稅務檔案由市局統一保存。此外，為確保稅務資料的證據價值和使用的便利性，大多數稅收業務流程采用雙軌運行管理，也就是電子文件歸檔的同時也歸檔相同的紙質文件，從而形成兩種介質、兩套同一內容的檔案，在稅務資料生成、運轉過程中紙質資料和電子文件兩者共存、相互交叉。檔案數字化副本作為原始檔案影像電子文件，根據雙軌制檔案管理要求，保存期限應當至少不短于紙質檔案的保存期限。相對其他門類檔案而言，稅務檔案數字化副本的保存期限較長，為永久保存。

（三）稅務檔案數字化副本長期保存的安全性要求較高

為了進一步規范稅務檔案管理工作，提高工作效率，適應稅收和檔案工作的整體發展趨勢，全面提升稅務檔案管理工作水平，北京市地方稅務局檔案處開發建設了“稅務檔案管理系統”，并在2014年12月正式投入使用，新的檔案管理系統在北京市地稅系統內的廣泛應用，快速推進檔案無紙化的進程同時，一定程度上也解決了稅務檔案數字化副本長期保存的問題。盡管如此，涉稅業務中存在大量敏感信息以及需要保密的涉稅信息，加上電子信息易于復制、傳播與共享的特性，客觀上存在被復制竊取、篡改破壞等安全隱患，因此對于稅務檔案數字化副本的長期保存更需要采用安全防護技術，充分滿足敏感信息和保密信息保管、利用的需要，消除可能存在的檔案信息安全隱患，加強檔案信息的安全防護。

二、稅務檔案數字化副本長期保存存在的問題

（一）系統性管理制度相對缺乏，對稅務檔案數字化副本長期保存整體建設形成挑戰

數字化檔案的長期保存工作是一項系統而龐大的工程，目前，國家層面的有關政策、法規法律還不是很健全，標準過于宏觀，且操作性不強。雖然中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《國家信息化領導小組關于加強信息安全保障工作的建議》《電子文件管理暫行辦法》，國家檔案局發布了《全國檔案信息化建設實施綱要》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子文件歸檔與管理規范》《數字檔案信息輸出到縮微膠片上的規定》等法規和技術標準，但是這些法規和技術標準中并沒有對數字化檔案長期保存的相關方案與標準進行詳細規定。同時，基于電子文件自身的特點，還需要對其生成、傳遞、保存、利用等方面進行詳細規定，然而目前有關方面的專門法規尚未制定。

（二）系統軟件和存儲介質，對稅務檔案數字化副本長期保存的可理解性形成挑戰

數字化副本檔案存儲的穩定性，面臨著雙重考驗：一是系統軟件讀取的穩定性，二是存儲介質的穩定性。從系統軟件讀取的穩定性來看，計算機應用的系統軟件更新頻繁，導致即使是相同的軟件制造商生產的同一個產品，也會有不同的版本，而這些不同版本的相同軟件卻并不能直接兼容，進而使得老版本對新版本的信息不識別。從存儲介質的穩定性來看，目前的存儲方式主要有硬盤存儲和光盤存儲。硬盤存儲存在機械故障問題，而光盤介質更迭頻繁，存儲壽命稍短。硬盤機械性故障主要是由于硬盤的機械零件或電子元器件出現物理性損壞而引起的。雖然機械性故障出現的幾率并不大，但是由于硬盤數據存儲量巨大，一旦出現未預見問題將會給系統數據存儲帶來災難性的后果。而光盤存儲的主要材質是磁介質材料和光盤材料，這兩種材料更新換代的時間都在不斷縮減。另外，光盤的使用壽命在較好的保存條件下，一般上來說其最長時限是30年，相對紙質載體以及一些需要永久保存的檔案資料，其保存壽命明顯偏短。

（三）電子信息容易被復制修改，對稅務檔案數字化副本長期保存的真實性形成挑戰

稅務檔案數字化副本是以數據資料的方式存在的，其特性使得這些電子信息很容易被復制和被修改，加上它在形成、整理、統計與保存等過程中的功能實現都需要依托計算機系統，一定程度上也使得稅務檔案數字化副本長期保存的真實性受到了極大挑戰。具體而言，雖然《中華人民共和國電子簽名法》明確了數據電文、電子簽名及其認證服務的法律地位，即一份真實的電子文件“蓋上”合規的電子簽名就可作為法律證據使用，但是電子證據在社會各界依然存在證據資格受質疑、證明力有爭議等問題。目前，北京地稅系統實施的涉稅事項無紙化辦理方案，大多已經使用了數字證書、電子簽名及電子印章技術，在一定程度上保證了辦稅無紙化過程中產生的關鍵電子文件的真實性、完整性等憑證性要求。盡管如此，一份電子文件只有滿足了其背景信息完整、內容固化、形態固定和具有檔案聯系性等特點，才可以被認定是真實的，而這就需要進一步制定系統中電子文件管理元數據的相關標準并基于系統智能化實施，以保障電子文件的憑證性。endprint

三、對稅務檔案數字化副本保存的建議

（一）從頂層制度設計上完善稅務檔案數字化副本保存工作

建議國家層面設計關于檔案數字化副本長期保存的整體框架，其框架主要包括：組織機構與人員配置、財政保障、業務連續性計劃、風險管理控制、質量管理、用戶與利用管理、接收的數字對象、移交過程管理、長期存儲管理的常規檢測、災難恢復、長期保存規劃、技術監控機制、存取利用管理、標準政策的制定等方面。與此同時，還需要從以下方面加以重視：（1）制定可行的、合理的、透明的長期保存規劃策略。如三年或者五年規劃、年度接收計劃等，確保業務的可持續發展。（2）建立健全安全管理制度。安全制度應涵蓋如何對數據外泄、電力中斷、載體損壞、自然災害、非法訪問、計算機病毒、黑客攻擊、系統超負荷、假冒身份、權限擴散、數據篡改、操作失誤等情況，明確應當采取的技術措施和安全手段。（3）擁有技術監控機制。采取技術跟蹤和監控措施，對館藏的主流保存格式進行監控，防止由于編碼標準、識讀軟件等要素的升級更新而出現格式問題。同時，對可能發生的格式過時、介質老化等問題發出報警，以確保保存信息的長期理解與利用。（4）具備災難恢復功能。任何單一的保存形式都不是安全可靠的，因此需要通過各種技術形式保存數據信息，確保其在災難發生后數據信息可以完整重現。

（二）統籌規劃，保障稅務檔案數字化副本信息的可理解性

一是選擇可以支持多個操作系統的應用軟件，二是盡量選擇較大的軟件制造商推出的產品，這類產品一般應用性較廣，兼容性較強。同時，不能使用測試版本軟件和已經推出較長時間面臨淘汰的軟件，這樣才能最大限度地延長軟件的使用時間。另外，我們還要對軟件的升級版本定期關注，對于不同的更新版本采取不同的更新策略，只有對新版本的廣泛使用性和安全穩定性都非常信任時，才能在已備份好的數據上對軟件進行更新換代，以確保保存稅務檔案數字化副本信息的長久可理解性。

（三）控制權限，確保稅務檔案數字化副本長期保存信息的真實性

稅務檔案數字化副本信息存儲在數據庫中，既要做到信息訪問的靈活使用，又要做到信息訪問的控制和監管。要防止非法用戶的入侵以及合法用戶使用非權限內的操作，要確保信息不被非法使用、篡改、刪除，以及不被非法竊取，要做到痕跡化管理，對于合法用戶的操作要做到計算機系統后臺自動記錄，記錄出用戶的具體操作信息，并在系統內制作臺賬。比如，對于檔案信息的查詢，要依權限操作；對于檔案信息的打印應依申請，申請合格方可打印；最后將所有操作逐一登記在冊。2016年，我國自主研發的版式文檔格式國家標準OFD正式發布，使我國在電子公文、電子發票、電子證照等領域應用有據可循，OFD標準自2011年形成草案稿后，歷經5年時間，已在多個行業進行了成功的實踐和應用，獲得市場和用戶的廣泛認可。對此，筆者建議可以嘗試將其在稅務檔案數字化副本的長期保存中，特別是在實現電子檔案文件的全生命周期的憑證性保障方面得到應用，這樣即使未來稅務檔案數字化副本的數量在不斷增加，也為其長期保存提供思路。endprint