金融監(jiān)管體制改革的觀點論爭與基本構想

寧靜

摘要：金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，很大程度上影響著經(jīng)濟的發(fā)展，2007國際金融危機后，世界主要國家為了更好的應對風險均進行了金融監(jiān)管改革。與此同時，我國金融業(yè)不斷發(fā)展，金融機構數(shù)量增多且種類多樣，金融市場也逐漸國際開放化，金融結構也更加復雜。由此可見，目前的分業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)無法完全順應金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢。本文主要就對金融監(jiān)管體制改革的觀點論爭與基本構想相關方面進行分析和探討。

關鍵詞：金融監(jiān)管；體制改革；建議

1 我國金融監(jiān)管體制的演進歷程

2003年10月份，《中國人民銀行法》中保留了中國人民銀行作為履行中央銀行職能的金融機構，標志著我國“一行三會”金融監(jiān)管格局的形成。1983年9月中國人民銀行開始行使中央銀行的職能，主要監(jiān)管宏觀系統(tǒng)性風險，1992年成立了中國證券監(jiān)督管理委員會，負責監(jiān)管資本市場的發(fā)展，1998年10月建立了對保險機構進行監(jiān)督與檢查的中國保險監(jiān)督管理委員會，2003年4月成立了銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，代替中國人民銀行行使其的部分職責。

為了加強各金融機構監(jiān)管的協(xié)調性，2000年9月，監(jiān)管聯(lián)席會議制度被建立；后來，銀監(jiān)會、證監(jiān)會與保監(jiān)會在2003年6月份簽訂了文件，明確了三會在金融監(jiān)管上的分工；2013年8月15日，國務院批準設立金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度，該制度在一定程度上加強了各部門之間的協(xié)調性，但仍不能完全順應金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營化的趨勢。

2 現(xiàn)行金融監(jiān)管體制存在的主要問題

2.1 分業(yè)監(jiān)管導致金融市場出現(xiàn)割裂

現(xiàn)行金融監(jiān)管體制具有明顯的分業(yè)監(jiān)管特征，屬于典型的機構監(jiān)管體制，即根據(jù)金融機構所處行業(yè)的性質，每個金融機構僅對應一個監(jiān)管主體。在此模式下，當同一金融市場涉及多類金融機構時，會被劃分為多個不同監(jiān)管領域，由此形成的制度缺陷將會制約金融市場的發(fā)展。例如，《證券法》規(guī)定股票、公司債券、證券投資基金由證監(jiān)會監(jiān)管，但本質屬于投資基金性質的銀行理財產(chǎn)品卻歸銀監(jiān)會監(jiān)管，這不利于保持投資基金市場的完整性。

2.2 容易發(fā)生“監(jiān)管套利”和“不當監(jiān)管”

市場參與主體均為理性經(jīng)濟人，監(jiān)管規(guī)則的不一致很可能引致“監(jiān)管套利”，產(chǎn)生“道德風險”和“逆向選擇”，不利于市場公平競爭。而對監(jiān)管部門而言，監(jiān)管規(guī)則的不一致可能導致監(jiān)管部門被迫選擇性降低監(jiān)管標準，弱化投資者適當性原則，增加系統(tǒng)性風險隱患。例如，目前債券市場由多個部門分別監(jiān)管，市場分割產(chǎn)生尋租空間。在債券發(fā)行審批方面，銀行間市場交易商協(xié)會主管的短期融資券、中期票據(jù)發(fā)行執(zhí)行注冊制，對發(fā)行主體信息披露要求較高；證監(jiān)會主管的公司債發(fā)行執(zhí)行核準制，介于注冊制和審批制之間，且僅上市公司可以發(fā)行公司債，信息披露較為規(guī)范。

2.3 存在監(jiān)管行為選擇悖論

由于體制和歷史等原因，監(jiān)管部門同時承擔了實施行業(yè)監(jiān)管和推動行業(yè)發(fā)展的雙重職責。在這雙重目標兩難的選擇約束條件下，容易出現(xiàn)“重發(fā)展、輕監(jiān)管”，并且容易導致“各自為政、監(jiān)管競爭”。例如，目前我國債券市場有3家托管機構，其中，中央國債登記結算公司和上海清算所為銀行間市場提供服務，中國證券登記結算公司為交易所市場提供服務。托管機構之間互不聯(lián)通，實時轉托管無法實現(xiàn)，市場交易效率受限，致投資者交易成本增加。

2.4 監(jiān)管協(xié)調難度較大

長期以來，各監(jiān)管領域條塊分割現(xiàn)象較為嚴重，表現(xiàn)在風險處置“誰家的孩子誰抱走”，協(xié)調處置風險的難度較大。2013年8月，國務院確定建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度，但這只是相關部委之間的協(xié)調議事機制而非決策機制，對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測和防控作用有限，難以滿足金融市場發(fā)展的需要。

2.5 對宏觀調控產(chǎn)生負面影響

國家宏觀調控政策的實施效果在很大程度上依賴于各金融市場的傳遞引導效率。目前，分業(yè)監(jiān)管體制容易導致出現(xiàn)金融市場分割，干擾宏觀調控的市場信號傳遞，不利于宏觀調控高效實施。例如，銀行間同業(yè)拆借回購市場與交易所回購市場并存，將影響市場價格信號的形成，給貨幣政策傳導帶來較大負面效應。此外，兩個市場之間利率傳導還會增強利率體系的復雜性，增加貨幣政策決策難度，影響貨幣政策調控效果。

3 改革完善現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的建議

3.1 協(xié)同推進監(jiān)管機構重組和監(jiān)管功能

從全球范圍看，對于銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管，有29%的國家設置單一監(jiān)管機構，有40%的國家分設三個機構監(jiān)管對應的行業(yè)，為銀行、證券、保險單獨設置監(jiān)管機構而另外兩個子行業(yè)歸屬同一個監(jiān)管機構監(jiān)管的國家占比分別為9%、14%、8%。從發(fā)達國家看，美、英、日等國采用不同的金融監(jiān)管機構設置模式，這表明金融監(jiān)管機構設置本身沒有最優(yōu)模式，關鍵取決于其能否契合本國金融發(fā)展現(xiàn)狀從而有效監(jiān)管金融風險。從這個角度看，改革完善我國金融監(jiān)管框架，短期內需要加快推進由機構監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉變，實現(xiàn)功能監(jiān)管與機構監(jiān)管并舉，統(tǒng)一協(xié)調宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，在現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構框架內，將外部監(jiān)管與內部監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管相結合，在監(jiān)管手段上突出技術性和專業(yè)性，注重監(jiān)管過程的協(xié)調配合，提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平。

3.2 從理念、制度和組織形式上實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，減少或消除監(jiān)管套利空間

長遠來看，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營加快推進，金融控股集團快速發(fā)展，跨行業(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益增多，建立以金融混業(yè)監(jiān)管為方向的綜合監(jiān)管體制已是大勢所趨。因此，我國也有必要適時調整金融監(jiān)管機構設置，設立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，切實解決目前金融監(jiān)管信息不暢、重復監(jiān)管、監(jiān)管空白等體制性問題。如針對目前商業(yè)銀行、證券公司、保險公司均有涉足的資產(chǎn)證券化業(yè)務，中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會也都出臺了監(jiān)管政策，但監(jiān)管標準的不一致產(chǎn)生了監(jiān)管套利的政策空間，這不僅影響業(yè)務發(fā)展，而且也埋下了金融風險的隱患，對此分業(yè)監(jiān)管顯得越來越力不從心。因此，在短期不具備設立統(tǒng)一監(jiān)管機構的情況下，可以考慮先協(xié)調出臺統(tǒng)一的監(jiān)管標準，力求使不同的金融機構在統(tǒng)一的規(guī)則下從事相同的業(yè)務，盡快減少或者消除監(jiān)管套利的政策空間。

3.3 統(tǒng)籌傳統(tǒng)金融機構和互聯(lián)網(wǎng)金融機構的監(jiān)管

有必要在改革完善金融監(jiān)管框架的過程中，盡快將互聯(lián)網(wǎng)金融納入監(jiān)管范圍，特別是要按照功能監(jiān)管的思路統(tǒng)籌互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融的監(jiān)管。同時，也要充分包容互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新，在制定監(jiān)管政策、采取監(jiān)管措施時，為以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融創(chuàng)新留出足夠的空間，以監(jiān)管激勵來推動金融行業(yè)實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，從而提升金融服務實體經(jīng)濟發(fā)展的水平。

3.4 統(tǒng)籌國內金融業(yè)和國際金融業(yè)的發(fā)展變化

面對經(jīng)濟全球一體化的快速發(fā)展，我國金融業(yè)也會進一步融入國際金融業(yè)，這就要求我們改革完善金融監(jiān)管框架不僅要充分考慮我國的國情，而且要充分借鑒國際慣例，在確保本土金融風險可控的前提下，重視采用國際通行的金融監(jiān)管方式方法。2008年國際金融危機后，發(fā)達經(jīng)濟體都對其金融監(jiān)管體制進行了改革，如統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構、金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎設施，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計等。對此，國內可以進行深入研究并加以采納。但鑒于我國是全球第二大經(jīng)濟體，金融業(yè)總規(guī)模巨大，金融大國的特點突出，金融監(jiān)管中的諸多問題仍需要依靠本國的智慧來解決，因此必須立足自身的國情來制定金融監(jiān)管改革方案。如針對國內金融業(yè)中銀行、證券、保險以及金融租賃等子行業(yè)間發(fā)展不平衡的問題，金融監(jiān)管改革就需要采取應對措施，以金融監(jiān)管改革促進金融各子行業(yè)平衡發(fā)展。

4 結語

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融市場是我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。黨的十八屆三中全會把“完善金融市場體系”作為我國經(jīng)濟體制改革的重要內容進行了具體部署，并提出“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任”。這為我國金融監(jiān)管體制改革指明了方向。

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