困擾農(nóng)村宅基地有效騰退的三個體制性問題

方文+陳英

摘要：農(nóng)村宅基地的騰退涉及的是農(nóng)戶已經(jīng)取得的存量宅基地的退出，農(nóng)戶做出騰退宅基地的行為決策是基于各種因素綜合考量的自覺理性的表現(xiàn)。雖然影響農(nóng)戶宅基地騰退的因素存在區(qū)域差異性和農(nóng)戶特征的異質性，但目前農(nóng)村宅基地的取得和使用上的體制性因素成為阻礙宅基地有效騰退的根本原因。提出以戶籍和社會保障號相結合的申請制度，宅基地申請和使用的標準應按照戶和人均面積相結合的原則，建立人地掛鉤制度，實現(xiàn)宅基地的異地騰退。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；宅基地騰退；體制性問題；機制創(chuàng)新

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）15-2963-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.041

Abstract： Rural homestead leases involved in exit of farmers stock of homestead have achieved， farmers make decisions to vacate the house site is obviously performance of rational consciousness based on the comprehensive consideration of various factors. Although the influencing factors of rural residential land will be different due to the regional differences and the heterogeneity of household characteristics but the institutional factors of current rural land acquisition and use become the fundamental reason to hinder effective exit of residential land. So it must start from the problems of land acquisition and use then can provide reference basis for the policy formulation and legal changes of effective exit of residential land.

Key words： Urban and rural integration；residential land exit；institutional issues；mechanism innovation

1 農(nóng)村宅基地騰退現(xiàn)狀

城市化、工業(yè)化進程的推進與土地資源稀缺導致的城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾已成為制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的頸瓶。隨著農(nóng)村大量人口外出打工和向城鎮(zhèn)的流動和遷徙，使得目前中國農(nóng)村宅基地的使用中呈現(xiàn)兩個突出的矛盾：一方面農(nóng)村宅基地的增加與農(nóng)村常住人口減少的現(xiàn)象同時并存。統(tǒng)計表明， 1978～2011年中國農(nóng)村人口減少了1.34億，但同期農(nóng)村集體建設用地總量不減反增。僅1996～2006年農(nóng)村新增建設用地6.67萬hm2，其中5.3萬hm2為農(nóng)民住宅用地，農(nóng)村居民人均宅基地面積從193.43 m2上升到226.78 m2[1]，另一方面大量農(nóng)村宅基地的閑置低效利用甚至“空心村”的存在，與城市建設用地需求擴張、地價不斷上漲的現(xiàn)象并存。據(jù)測算，中國農(nóng)村宅基地閑置率約為10%～15%，按下限計算，全國就有高達133.33萬hm2的農(nóng)村閑置宅基地[2]。因此，農(nóng)村宅基地的整理與優(yōu)化利用，成為解決中國當前建設用地供需矛盾、有效保護耕地資源、發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性功能等的重要途徑和舉措。

合理配置農(nóng)村宅基地資源和充分利用存量宅基地資源，成為近年來國家政策和相關管理部門以及學術界關注和研究的熱點問題。在政策和管理層面，國家政府和土地管理部門對現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地流轉和騰退進行了立法的規(guī)范和政策的試點，先后出臺和修訂了《土地管理法》（1998年）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（2004年）、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點辦法》（2008年）、中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（2015年）。在實踐操作層面，在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策試點框架內，各地開展了一系列因地制宜的有益的實踐探索和試點，創(chuàng)造出了各具地方特色并取得一定成效的宅基地整理和城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤模式。典型的如重慶的“地票交易”模式，天津的“宅基地換房”模式，浙江嘉興的“兩分兩換”模式等。專家學者從不同角度和領域進行了廣泛而深入的研究，形成了一系列的研究成果。但從文獻資料來看，在對農(nóng)村宅基地問題的研究中專家學者大多使用的是宅基地的流轉而很少使用宅基地騰退的提法。有些盡管講宅基地的流轉和騰退但并沒有更多地區(qū)分兩者的差異與聯(lián)系。在各地的實踐模式中，有些是使用宅基地置換，有些使用宅基地交易等類似的提法和概念。本研究所指的宅基地騰退是指在政策引導下，政府或集體通過支付一定的對價或另行安置等兩種方法使農(nóng)戶放棄原有宅基地的使用權，在獲得貨幣補償或房屋安置后不再享有重新申請宅基地的權利。而宅基地的流轉（主要是指使用權的流轉）是指通過市場機制轉移宅基地使用權主體的交易過程和行為。雖然宅基地的騰退在一定意義上是宅基地流轉的一個方面，但是在中國目前法律和政策仍然禁止農(nóng)村宅基地完全自由流轉的背景下（理論上存在爭議），出于宅基地使用者理性決策和主觀意愿的宅基地騰退更應成為合理規(guī)劃村莊整治，優(yōu)化宅基地配置，節(jié)約集約使用農(nóng)村建設用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤切實保護耕地資源的重要途徑。endprint

學者們通過大量的調研和實證研究對宅基地騰退的現(xiàn)狀和影響因素進行了綜合分析，比較了不同地區(qū)宅基地騰退的區(qū)域差異和農(nóng)戶特征，為進一步研究和各地相關管理部門的政策制定及實踐操作提供了重要依據(jù)和參考。如楊玉珍[3]通過對河南新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽3個地級市17個自然村871戶農(nóng)戶的問卷調查，在設定農(nóng)戶宅基地騰退行為決策的6個理論假設前提下，通過建立Logistic回歸模型對影響農(nóng)戶宅基地騰退行為決策的因素進行了檢驗。魏鳳等[4]通過對天津寶坻區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)24個自然村373個農(nóng)戶的調查，利用因子分析和結構方程模型對影響農(nóng)戶宅基地換房意愿的因素進行了系統(tǒng)分析。基于宅基地騰退的區(qū)域差異和地區(qū)特征，周婧等[5]分析了貧困山區(qū)不同類型農(nóng)戶對宅基地流轉的認知與響應。張秀智等[6]采用案例研究和定性分析方法，研究了經(jīng)濟欠發(fā)達與偏遠農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機制。楊玉珍[7]選取河南省新鄉(xiāng)、安陽、鶴壁市邊緣區(qū)27個自然村751戶農(nóng)戶的調研數(shù)據(jù)，采用Logistic回歸模型，對城市邊緣區(qū)農(nóng)戶宅基地騰退、置換行為的影響因素進行了研究。已有研究大多是在農(nóng)戶現(xiàn)有宅基地的取得成為事實的前提下進行分析和探討影響其騰退的因素和利益訴求并提出相關的對策建議。雖然影響農(nóng)戶宅基地騰退的因素會因區(qū)域差異性和農(nóng)戶特征的異質性而有所不同，但是由于目前中國農(nóng)村宅基地的取得途徑和機制尚不完善，長期以來，農(nóng)村宅基地實行的是一戶一宅、法定面積、無償取得、限制流轉[8]，農(nóng)村宅基地的取得和使用制度存在體制因素上的同一性，因此要研究農(nóng)村宅基地的有效騰退，必須從宅基地取得和使用等源頭問題入手，結合農(nóng)村宅基地分配和使用的政策規(guī)定和現(xiàn)實，才能為農(nóng)村宅基地有效騰退的政策制定和法律修改提供參考的依據(jù)。

2 困擾中國農(nóng)村宅基地騰退的三個體制性問題

2.1 以戶籍為依據(jù)的宅基地取得和使用制度成為宅基地有效騰退的制度性約束前提

由于宅基地的騰退涉及的是農(nóng)戶已經(jīng)占用的存量宅基地，農(nóng)戶做出騰退宅基地的行為決策顯然是基于各種因素綜合考量的自覺理性的表現(xiàn)。但是由于中國農(nóng)村宅基地的取得和分配是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物即以戶籍為依據(jù)的農(nóng)村居民才有資格和權利享受所在集體組織分配的宅基地使用權，而且這種使用權具有永久性、無償性和不可逆性，即一旦申請人獲取，即使其死亡，宅基地使用權也不會被收回或自動滅失。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革，戶籍已不再是區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份的主要依據(jù)和標準，但是對宅基地使用權取得和分配制度的路徑依賴，就成為宅基地有效騰退的制度性約束前提。因各種原因（外出經(jīng)商、參軍、求學、工作等）常年生活在城市而戶籍仍在原地或因婚喪嫁娶而原有戶籍沒有相應遷移的村民，是否仍享有宅基地使用權的申請資格成為困擾宅基地騰退中的一個現(xiàn)實矛盾，尤其是在寸土寸金的各地城郊結合部甚至出現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍的“逆向遷移”也就不足為奇了。

2.2 以戶為單位的宅基地申請和使用制度成為困擾宅基地騰退的現(xiàn)實問題

農(nóng)戶是宅基地申請和使用的基本單位。《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。但是由于法律沒有對戶的內涵作出具體的闡述，而戶的內涵界定又直接關系到法律的適應性。因此，如何處理因繼承等合法途徑形成的一戶多宅或通過夫妻突擊離婚分戶、父子突擊分家立戶等，尤其是涉及房屋拆遷補償時，來規(guī)避超面積占用宅基地等現(xiàn)象成為困擾宅基地騰退的又一個現(xiàn)實問題。

2.3 人口流動性和宅基地區(qū)位固定性的矛盾成為制約宅基地異地騰退的主要障礙

自2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》允許城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，各地開展了形式多樣的試點并取得了一定的成效。其中農(nóng)村宅基地的整治和騰退成為試點地區(qū)掛鉤的重要指標來源。而各地大多將宅基地整理和騰退后的指標主要用于當?shù)爻擎?zhèn)各種園區(qū)建設和房地產(chǎn)開發(fā)。目前，中國有近2.7億農(nóng)民工，其中跨省務工經(jīng)商的就超過1億。一方面城市高昂的房價加之城鄉(xiāng)二元體制的障礙（如購房貸款、廉租房、經(jīng)適房的申請等）成為橫在農(nóng)民工面前的一道屏障，另一方面由于農(nóng)村宅基地使用的無償性和福利性使得許多農(nóng)村住房（其中不乏造價高昂裝修豪華的婚房）常年閑置或候鳥式的居住，造成資源的極大浪費。因此，如何解決人口的流動性和農(nóng)村宅基地區(qū)位固定性的矛盾，賦予宅基地所體現(xiàn)的經(jīng)濟利益伴隨權利人遷徙的可置換性成為宅基地騰退中需要解決的又一個問題。

3 農(nóng)村宅基地有效騰退的對策和機制創(chuàng)新

3.1 改變現(xiàn)有的以戶籍為主要依據(jù)的農(nóng)村宅基地申請和使用制度

針對問題一，對于新增宅基地的申請，把現(xiàn)有的以戶籍為主要依據(jù)的制度變?yōu)橐詰艏蜕鐣Ｕ咸栂嘟Y合的申請制度。因為一方面隨著農(nóng)村各項社會保障制度的建立，農(nóng)民大多也享有醫(yī)療、養(yǎng)老等相關的社會保障，另一方面，中國現(xiàn)有的農(nóng)村與其所在地區(qū)的城鎮(zhèn)社會保障的標準還存在一定的差別（某種程度上可能正是基于農(nóng)民享有無償?shù)耐恋厥褂脵啵Ｒ虼耍谥袊壳吧胁痪邆滢r(nóng)村宅基地實行有償使用的背景下（理論界尚有爭議），通過戶籍和社會保障號的結合作為享有宅基地使用權的依據(jù)，可以較好地杜絕各種投機性行為。對于因合法繼承等原因而享有的存量宅基地，在原申請使用人亡故后可以依法收回或對其繼承人征收宅基地使用費以增加宅基地持有成本，從而避免繼承人因占有的無償性而降低其騰退的意愿。

3.2 確立宅基地的申請和使用標準應按照戶和人均面積相結合的原則

針對問題二，宅基地申請和使用的標準應按照戶和人均面積相結合的原則。一般情況下，子女在未成年和結婚之前大多都與父母共處一宅，結婚后往往與父母分戶居住。按照農(nóng)村的習俗，年輕人結婚，大多把是否擁有獨立的婚房作為結婚的重要前提條件之一，尤其是男方。考慮到農(nóng)村的這一習俗，各地可根據(jù)當?shù)貙嶋H，設定在子女達到法定結婚年齡后的某一個點可依法申請宅基地，同時結合人均住房面積作為重要參考。如果原來家庭的宅基地人均面積已經(jīng)超過了所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，則不予申請或要求騰退超面部分，主要針對的是可以分割處置的那部分，例如農(nóng)戶已經(jīng)擁有一處以上獨立成房的老宅及其附屬房屋，現(xiàn)在想要申請位置較好的新宅基地，則老宅必須予以騰退。對于不能分割的超面積部分（例如作為獨立的一棟房子）則可收取超面積的宅基地使用費，標準可參考當?shù)爻擎?zhèn)商品房的價格。這一政策類似于城市經(jīng)濟適用房的操作，對于申請經(jīng)濟適用房的城市居民在規(guī)定可享受的面積之內按核定的經(jīng)濟適用房價格購買超面部分，則參考同類地段商品房的價格。endprint