新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算的影響分析

甘永麗

摘要：新預(yù)算法的全面實(shí)施在推進(jìn)我國(guó)政府加強(qiáng)法治制度建設(shè)和深化財(cái)稅體制改革方面發(fā)揮了非常重要的作用。行政事業(yè)單位作為國(guó)家財(cái)政部門(mén)全額預(yù)算撥款的市場(chǎng)主體，新預(yù)算法的施行對(duì)于其內(nèi)部預(yù)算管理和財(cái)務(wù)核算工作的開(kāi)展及運(yùn)行情況所產(chǎn)生的影響也至關(guān)重要，亟需深入研究。從新預(yù)算法修改與完善的切入點(diǎn)和突破口出發(fā)，分析其對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算的影響，有利于全面把握行政事業(yè)單位適應(yīng)新預(yù)算法變化的具體表現(xiàn)，進(jìn)而有針對(duì)性地提出促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管控方式調(diào)整以及財(cái)務(wù)核算模式優(yōu)化的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；行政事業(yè)單位；財(cái)務(wù)核算

一、引言

新預(yù)算法于2015年1月1日起開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)施行。新預(yù)算法在總結(jié)并吸收以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算法實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在的不足之處進(jìn)行了改善，并且細(xì)化了財(cái)政預(yù)算支出的分類(lèi)管理，實(shí)現(xiàn)了政府的全口徑預(yù)算管理，健全了公開(kāi)透明的預(yù)算管理制度，完善了政府的預(yù)算管理體系，對(duì)于深化財(cái)政制度改革、調(diào)控宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及保障國(guó)家治理體系都發(fā)揮著至關(guān)重要的促進(jìn)作用。

隨著我國(guó)財(cái)政制度的深化改革和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，財(cái)務(wù)核算在行政事業(yè)單位管理工作中發(fā)揮的作用也越來(lái)越明顯。作為非營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu)，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)核算與運(yùn)作管理方面具有其自身獨(dú)特的方法和流程。由于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算管理工作的效能以及效率影響著會(huì)計(jì)核算的信息質(zhì)量和財(cái)政資金的運(yùn)作狀態(tài)，新預(yù)算法的實(shí)施又影響著行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算管理工作，因此，深入探討分析新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算所產(chǎn)生的影響具有重要意義。

二、新預(yù)算法修改與完善的切入點(diǎn)和突破口

（一）完善全口徑預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)透明化

修訂之后的預(yù)算法取消了預(yù)算管理中關(guān)于預(yù)算外財(cái)政資金的相關(guān)概念和內(nèi)容，并且明確規(guī)定了統(tǒng)一預(yù)算的范圍應(yīng)該將政府的全部收入與支出涵蓋進(jìn)來(lái)，而且各項(xiàng)預(yù)算支出都必須以經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)為依據(jù)才能夠予以執(zhí)行，這實(shí)際上突出了政府全口徑預(yù)算管理的部分基本原則，即力求做到系統(tǒng)完整、統(tǒng)籌兼顧、量入而出、收支平衡。新預(yù)算法基于一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算形成了四位一體的全口徑預(yù)算管理制度體系，對(duì)于完善全面預(yù)算管理和深化預(yù)算體制改革具有重要意義。另外，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公開(kāi)透明度有待提高，需要建立健全預(yù)算公開(kāi)透明制度，于是從預(yù)算的公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)時(shí)間以及公開(kāi)主體角度作出了明確的具體規(guī)定，有利于提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，促進(jìn)預(yù)算管理的制度化、規(guī)范化。

（二）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度

新預(yù)算法對(duì)于地方政府債務(wù)管理中的一系列問(wèn)題進(jìn)行了具體規(guī)定，限制舉借債務(wù)的主體于經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府范圍之內(nèi)，明確了地方政府只能通過(guò)發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)，并且對(duì)省級(jí)政府和地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模、限額標(biāo)準(zhǔn)，以及舉借債務(wù)的用途作出了相關(guān)限定。新預(yù)算法還特別注重風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制和責(zé)任追究制度以防范和降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，新預(yù)算法將轉(zhuǎn)移支付的種類(lèi)分別進(jìn)行了橫向和縱向劃分，即橫向的一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，縱向的中央對(duì)地方和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，有利于優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)預(yù)算管理朝著更加規(guī)范、公開(kāi)、公正的方向發(fā)展。

（三）建立跨年度預(yù)算機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督體制

新預(yù)算法將預(yù)算審查的重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)移到了預(yù)算支出及政策完善等方面，對(duì)于預(yù)算法中預(yù)算平衡只能在當(dāng)年進(jìn)行的規(guī)定作出了修改，并且在此基礎(chǔ)上提出了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，以促進(jìn)跨年度預(yù)算收支平衡的調(diào)節(jié)，各級(jí)政府部門(mén)可以按照規(guī)定設(shè)置穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，預(yù)防財(cái)政預(yù)算資金出現(xiàn)短缺。預(yù)算的編制和執(zhí)行工作固然重要，但是預(yù)算的監(jiān)督運(yùn)行也不容忽視，新預(yù)算法明確規(guī)定各部門(mén)、各單位作為預(yù)算執(zhí)行主體需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，預(yù)算審查的程序流程也趨于嚴(yán)格，有利于強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)也要求各級(jí)主體明確主體職責(zé)范圍，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，以推進(jìn)預(yù)算管理的不斷發(fā)展與完善。

三、實(shí)施新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算的影響

（一）全面預(yù)算管理制度的加強(qiáng)

隨著政府的所有收入與支出全部納入預(yù)算管理范圍，現(xiàn)代預(yù)算管理體系逐漸向全面預(yù)算管理方向發(fā)展。經(jīng)過(guò)修訂與完善的新預(yù)算法明晰了各項(xiàng)預(yù)算的編制原則、功能定位以及它們之間的相互關(guān)系，另外，零基預(yù)算編制方法的實(shí)施對(duì)于促使行政事業(yè)單位合理地編制預(yù)決算項(xiàng)目、推動(dòng)財(cái)政預(yù)算資金的高效配置起到了決定性作用。加強(qiáng)全面預(yù)算管理體系建設(shè)，對(duì)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了一定程度的影響，擴(kuò)大了財(cái)務(wù)核算的范圍與內(nèi)容，這對(duì)于財(cái)務(wù)工作的開(kāi)展以及相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)知識(shí)更是一種挑戰(zhàn)。所以，行政事業(yè)單位的各部門(mén)應(yīng)該在明確自身職責(zé)和完善管理制度的同時(shí)，注重部門(mén)間的充分溝通以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，促使行政事業(yè)單位按照戰(zhàn)略目標(biāo)與發(fā)展方向開(kāi)展預(yù)算的計(jì)劃、編制、調(diào)整與執(zhí)行。

（二）預(yù)算公開(kāi)透明度的提高

新預(yù)算法要求各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位做到預(yù)算管理工作的公開(kāi)與透明，同時(shí)對(duì)行政事業(yè)單位公開(kāi)預(yù)算用途以及向社會(huì)公眾作出具體解釋提出了相關(guān)要求，這無(wú)疑也對(duì)各主體在進(jìn)行財(cái)務(wù)核算工作時(shí)保持嚴(yán)謹(jǐn)性提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算公開(kāi)透明度的提高和監(jiān)督管理力度的加強(qiáng)，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金的合理優(yōu)化配置，形成規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，對(duì)于完善內(nèi)控制度和健全預(yù)算體系具有積極作用。

（三）預(yù)算支出的約束

行政事業(yè)單位一般是國(guó)家政府財(cái)政部門(mén)全額撥款的主體，其運(yùn)行過(guò)程中多存在著鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出的低效率和低效能配置。基于勤儉節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)、統(tǒng)籌兼顧和收支平衡的原則，新預(yù)算法對(duì)于行政事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算支出行為進(jìn)行了約束，責(zé)令整改超出預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支出項(xiàng)目，并且加大了責(zé)任追究的懲罰力度，這就要求行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)核算管理過(guò)程中嚴(yán)格按照規(guī)定監(jiān)督和管控其預(yù)算支出行為，有利于抑制奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，優(yōu)化預(yù)算管理。endprint

（四）風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)化

對(duì)于行政事業(yè)單位而言，風(fēng)險(xiǎn)控制逐漸成為其財(cái)務(wù)核算工作的重點(diǎn)。新預(yù)算法解決了地方政府在舉借債務(wù)、管理債務(wù)和償還債務(wù)方面的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)于債務(wù)活動(dòng)中的舉債主體、方式、規(guī)模、用途以及風(fēng)險(xiǎn)管理作出了詳細(xì)具體的限制性規(guī)定，旨在規(guī)范地方政府的債務(wù)管理活動(dòng)，有利于控制風(fēng)險(xiǎn)。隨著預(yù)算管理工作趨于公開(kāi)透明，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制建設(shè)對(duì)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算工作的順利開(kāi)展發(fā)揮著越來(lái)越不可或缺的作用，內(nèi)部監(jiān)督體系與外部社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同運(yùn)作，提高了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算工作的嚴(yán)謹(jǐn)性要求，促使行政事業(yè)單位在預(yù)算編制和執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。

四、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算的應(yīng)對(duì)措施

（一）深化會(huì)計(jì)工作改革，健全配套會(huì)計(jì)核算制度

在新預(yù)算法實(shí)施背景下，行政事業(yè)單位需要建立健全配套的制度體系以適應(yīng)各項(xiàng)政策的變化。首先，財(cái)務(wù)核算制度體系的建設(shè)需要順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)；其次，行政事業(yè)單位需要結(jié)合業(yè)務(wù)模式逐步完善相關(guān)的財(cái)務(wù)核算體制機(jī)制。宏觀(guān)政策形勢(shì)下，行政事業(yè)單位的改革進(jìn)程也在不斷推動(dòng)著，對(duì)于區(qū)分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政事業(yè)單位而言，深化會(huì)計(jì)工作改革有利于其財(cái)務(wù)核算的科學(xué)性與規(guī)范性。

行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算具有其獨(dú)特性，一般情況下是采用收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，但是從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)的核算是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。由于二者之間在業(yè)務(wù)運(yùn)行和記賬原則方面存在著本質(zhì)區(qū)別，因此在開(kāi)展會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督工作時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立能夠?qū)崿F(xiàn)收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制有效銜接和有序結(jié)合的財(cái)務(wù)核算運(yùn)行制度，并且依據(jù)自身的業(yè)務(wù)發(fā)展模式和運(yùn)行狀況，設(shè)置正確的會(huì)計(jì)核算方法，切實(shí)完善財(cái)務(wù)核算的預(yù)算審批流程，不僅有利于提高財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算工作的效能與效率，而且能夠有效促進(jìn)財(cái)務(wù)核算和預(yù)算管理水平的提升。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管力度，完善預(yù)算管理體制建設(shè)

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和管理，完善預(yù)算管理體制機(jī)制建設(shè)，形成從預(yù)算編制到預(yù)算調(diào)整，再到預(yù)算執(zhí)行，最后到預(yù)算考核的預(yù)算管理體系。在預(yù)算管理的整個(gè)流程中，財(cái)務(wù)部門(mén)作為預(yù)算管理和財(cái)務(wù)核算的主要責(zé)任主體發(fā)揮效用，行政事業(yè)單位內(nèi)部的其他各個(gè)部門(mén)也都應(yīng)該結(jié)合自身的業(yè)務(wù)模塊為預(yù)算和財(cái)務(wù)工作貢獻(xiàn)自己的力量，以確保各項(xiàng)工作得以順利進(jìn)行。

行政事業(yè)單位內(nèi)部的每個(gè)部門(mén)、每個(gè)個(gè)體以及外部的社會(huì)公眾都應(yīng)該對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況行使監(jiān)督職能，這樣才能夠促使財(cái)政預(yù)算資金得到合理安排和高效利用。為了達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管力度的目的，行政事業(yè)單位還需將預(yù)算管理和財(cái)務(wù)核算的工作職責(zé)予以細(xì)分，并且具體落實(shí)到相應(yīng)的工作人員身上，健全內(nèi)部責(zé)任追究制度，有利于全面把控預(yù)算管理流程實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而有針對(duì)性地予以修正與改進(jìn)，以促使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算和預(yù)算執(zhí)行符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制制度，注重績(jī)效考核管理

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)部控制制度體系以適應(yīng)新預(yù)算法的變化。新預(yù)算法不僅對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算工作產(chǎn)生了重要影響，對(duì)于單位內(nèi)部管理機(jī)制以及內(nèi)部控制制度都帶來(lái)一定程度上的沖擊。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)在總結(jié)歸納本單位實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，拓展內(nèi)部控制的管理范圍，明確各部門(mén)主體的權(quán)責(zé)義務(wù)，查找并改良財(cái)務(wù)核算工作中存在的不足之處，以提升財(cái)務(wù)核算工作的業(yè)務(wù)水平，同時(shí)也有利于內(nèi)部控制制度體系的建設(shè)與完善，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算和預(yù)算管理的制度化。

新預(yù)算法還要求行政事業(yè)單位注重財(cái)務(wù)核算工作的績(jī)效考核管理，即進(jìn)一步完善績(jī)效考核管理制度。各單位、各部門(mén)、各主體行使監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)承擔(dān)著被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，基于監(jiān)督與激勵(lì)平衡機(jī)制，行政事業(yè)單位還應(yīng)設(shè)置有效的激勵(lì)機(jī)制，做到獎(jiǎng)罰分明，保證績(jī)效考核結(jié)果的公開(kāi)性和公平性，以促使各項(xiàng)工作的高效完成。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)管理工作內(nèi)容和決策的績(jī)效考核，尤其是那些關(guān)乎到社會(huì)公眾利益的相關(guān)事宜；對(duì)于財(cái)務(wù)管理中的各項(xiàng)決策結(jié)果及其落實(shí)情況都需要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效考核，以確保各項(xiàng)工作按照新預(yù)算法的規(guī)定順利開(kāi)展，有利于提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，也有助于行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

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[2]陸俊奇.新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的影響與對(duì)策[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2016（11）.

（作者單位：遼寧省阜新蒙醫(yī)藥研究所）endprint