淺談農(nóng)村公路建養(yǎng)資金的使用管理

劉宏志

摘要：文章基于農(nóng)村公路資金使用管理現(xiàn)狀，從資金籌集、會計工作內(nèi)部控制、審計監(jiān)管等方面入手，分析了當(dāng)前農(nóng)村公路資金使用與管理存在的問題，并結(jié)合工作實踐分析原因提出對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路；預(yù)算管理；使用管理

一、引言

農(nóng)村公路是指納入農(nóng)村公路規(guī)劃并按公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修建的縣道、鄉(xiāng)道、村道及其附屬設(shè)施，包括經(jīng)省級交通運輸主管部門認定并納入統(tǒng)計年報里程的農(nóng)村公路，一般是指相鄰縣際間干線公路（國省干線除外）、同一縣市區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的公路，但不包括村內(nèi)街巷和農(nóng)田間機耕道。資金來源為中央車輛購置稅和中央對地方成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金，以及地方各級政府財政資金和企業(yè)個人捐助等社會方式籌集資金。農(nóng)村公路是廣大農(nóng)村地區(qū)重要的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施組成部分，是我國公路網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)末梢。自2003年開展“村村通”農(nóng)村公路大會戰(zhàn)以來，多年建設(shè)，農(nóng)村公路已由“樹狀型”向“網(wǎng)狀型”發(fā)展，在公路網(wǎng)組成中起到“毛細血管”的作用。農(nóng)村公路的快速發(fā)展，完善了路網(wǎng)，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造了交通條件。

經(jīng)過十幾年的修建，截至2015年年底，全國農(nóng)村公路總里程達到398萬公里。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，運輸車輛的增加，加上原來農(nóng)村公路大多設(shè)計和修建標(biāo)準(zhǔn)低、重建輕養(yǎng)等原因，大多數(shù)農(nóng)村公路進入養(yǎng)護高峰期和大修改造期，十九大四中全會以后，以精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機，開展“三路一?！备脑旒泄?，農(nóng)村公路建設(shè)將迎來一次高峰期。在這樣的背景下，實現(xiàn)農(nóng)村公路建養(yǎng)資金專款專用，管好用好，充分發(fā)揮各種監(jiān)督優(yōu)勢，切實做好資金使用和管理就尤為重要。

二、農(nóng)村公路建養(yǎng)資金使用管理中存在的問題

農(nóng)村公路建養(yǎng)與高速公路、國省干線公路等相比較有其管理的特殊性，主要體現(xiàn)以下三方面。一是農(nóng)村公路建設(shè)點多、單個工程工程量小、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低、相對投資少，但涉及到農(nóng)村人民群眾每家每戶，影響較大；二是農(nóng)村公路建養(yǎng)管理主體多元化。根據(jù)《中華人民共和國公路法》規(guī)定農(nóng)村公路“縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管”原則，農(nóng)村公路建養(yǎng)工程應(yīng)由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體三級主管。具體實施過程中，一般縣鄉(xiāng)級干線公路由當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）交通主管部門直接實施管理，而大量的通村路建養(yǎng)項目則由村落所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施管理；三是農(nóng)村公路建養(yǎng)資金來源多渠道。農(nóng)村公路建養(yǎng)屬公益性事業(yè)，除了各級財政投入外，還有其它渠道資金做補充。目前從河北省農(nóng)村公路建養(yǎng)資金的構(gòu)成來看主要包括：車購稅返還、燃油稅補貼分成、省市縣財政資金、政府組織的銀行貸款、農(nóng)村一事一議資金、企業(yè)及個人捐資等。正因為農(nóng)村公路以上這些特點，給管理部門加強農(nóng)村公路建養(yǎng)資金的使用管理提出了更高的要求。農(nóng)村公路建養(yǎng)資金使用管理過程中主要存在以下問題。

（一）資金使用上存在擠占、挪用、撥款不到位

經(jīng)近幾年內(nèi)審發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公路建養(yǎng)資金使用不規(guī)范，截留、擠占、挪用資金現(xiàn)象時有發(fā)生，存在這些現(xiàn)象的原因有以下幾點。

一是現(xiàn)行縣級財政對建養(yǎng)資金分配管理實行的是授權(quán)交通主管部門負責(zé)，縣級交通主管部門自2008年養(yǎng)路費改革以來，普遍行政經(jīng)費緊張，個別單位出現(xiàn)為彌補人員經(jīng)費、公務(wù)支出不足擠占、挪用建養(yǎng)資金行為。另外農(nóng)村公路建養(yǎng)項目實施過程中牽涉到咨詢、審查、管理、監(jiān)督等費用，嚴格執(zhí)行國家對農(nóng)村公路補助資金使用的有關(guān)規(guī)定，國家、省、市財政對農(nóng)村公路建設(shè)的補助資金應(yīng)當(dāng)全部用于農(nóng)村公路建設(shè)工程項目，不得從中提取咨詢、審查、管理、監(jiān)督等費用。但工程實施以后，地方政府承諾資金又無法到位，為了施工順利進行地方交通主管部門不得已擠占、挪用其他養(yǎng)護資金。

二是有的資金涉及到縣（區(qū)）財政部門、交通主管部門、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村多個渠道，牽涉多個管理主體，資金管理比較雜亂，致使資金“滴、跑、漏”現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是存在資金籌集困難，撥款不到位情況。國家每年對建養(yǎng)資金按照縣道、鄉(xiāng)道、村道的標(biāo)準(zhǔn)有一定的補助，差額部分由地方財政籌集補齊到位施工。按照預(yù)算上級財政補助資金的下達往往要求地方財政同步配套，上級補助少，地方配套多，而財力薄弱的地方財政配套資金落實難，到位慢，按照預(yù)算又無法應(yīng)對上級財政對資金到位情況考核，只好根據(jù)情況對交通主管部門“打包劃撥”，矛盾下移，撥款不到位讓交通主管部門對資金進行分配，造成交通主管部門是活越干越多，欠債越來越多。

（二）地方政府財務(wù)控制意識較弱，資金缺乏跟蹤監(jiān)督

按照現(xiàn)在的農(nóng)村公路資金管理體制，地方交通主管部門對上級財政補貼的和本級財政籌集的資金進行集中管理，把建養(yǎng)資金按施工驗收進度撥付給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建養(yǎng)施工單位。交通主管部門屬于財權(quán)和事權(quán)條塊分割管理的單位，加上建養(yǎng)資金大部分屬于上級財政補助資金，這種體制使得財政部門“重資金到位，輕資金管理”，主要委托交通主管部門管理，導(dǎo)致地方政府財務(wù)控制意識較弱。而個別交通主管部門不重視資金如何使用和使用效果，只負責(zé)資金劃撥，沒有相應(yīng)績效評價標(biāo)準(zhǔn)來控制資金支出，財務(wù)監(jiān)督職能弱化。審計中發(fā)現(xiàn)有的地方交通主管部門撥款隨意性很大，隨意變更建養(yǎng)計劃，“人情路”現(xiàn)象時有發(fā)生；有的交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”現(xiàn)象嚴重，不管有沒有撥款計劃表，不管工程進度和竣工驗收報告，只憑主管領(lǐng)導(dǎo)簽字隨意劃撥資金，致使資金安全難以保障。

三、加強農(nóng)村公路建養(yǎng)資金使用管理的建議

為規(guī)范資金使用和管理，保障農(nóng)村公路建養(yǎng)資金安全，提高資金經(jīng)濟效益，提出以下建議。

（一）加強建養(yǎng)資金預(yù)算管理

現(xiàn)行財政管理體制下，對于基層交通主管部門來說，無論從資金預(yù)算人員素質(zhì)還是到預(yù)算制度管理理念的執(zhí)行，都提出了新的挑戰(zhàn)。

首先，要求各交通主管部門內(nèi)部各部門之間樹立全局觀念，強化責(zé)任意識，加強部門溝通協(xié)調(diào)，農(nóng)村公路管理、工管、財務(wù)、質(zhì)監(jiān)等部門整合資金和業(yè)務(wù)，全局一盤棋，達到優(yōu)化內(nèi)部資源、提高預(yù)算管理效益的目的。endprint

其次，成立專業(yè)人員和機構(gòu)，引入績效管理。通過在交通主管部門內(nèi)部成立“預(yù)算管理小組”，配備專業(yè)的預(yù)算管理人員，引入績效理念，從而保證了預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更貼近實際，切實提高預(yù)算資金的使用效益。

最后，細化預(yù)算內(nèi)容，更新預(yù)算管理方法。細化預(yù)算內(nèi)容，就要規(guī)范預(yù)算科目，在預(yù)算時應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公路的行業(yè)特點細化預(yù)算內(nèi)容，新建項目嚴格按建設(shè)項目規(guī)范編制預(yù)算，公路養(yǎng)護業(yè)務(wù)除考慮日常養(yǎng)護、小修保養(yǎng)、大中修工程、綠化工程外，專項經(jīng)費還要考慮到材料市場的季節(jié)性價格和人工費變動，象水泥、瀝青、鋼材、苗木等。因此在預(yù)算時應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點設(shè)置相應(yīng)的二級核算和多級明細核算科目，盡可能將各項財政收支落實到最末一級科目，并分解到具體部門，落實到具體項目，從而使預(yù)算可以清晰地反映出本單位的資金收支情況。公路養(yǎng)護單位在編制年度預(yù)算時，不宜全部以上一年度預(yù)算為基數(shù)，而應(yīng)采用“零基預(yù)算”方法為主其他方法為輔的預(yù)算編制方法。公路養(yǎng)護單位經(jīng)費包括日常經(jīng)費和專項經(jīng)費，其中日常經(jīng)費按人員定額核定時，要合理預(yù)測和考慮人員增添、退休等變動因素，專項經(jīng)費應(yīng)根據(jù)年末公路實際通車里程和公路良好率情況，結(jié)合來年計劃，一事一議，把各工作事項逐項確定，適當(dāng)浮動。

（二）充分發(fā)揮各種監(jiān)督優(yōu)勢，做好農(nóng)村公路建養(yǎng)資金的監(jiān)督

農(nóng)村公路點多、量大、資金小，管理主體多元化，資金來源多渠道等特點，給管理部門加強資金使用和管理的監(jiān)督提出了新的要求。加強農(nóng)村公路資金的管理和監(jiān)督必須多部門聯(lián)動，保障資金合法有效使用。

1. 建立健全農(nóng)村公路建養(yǎng)資金管理制度。近幾年，農(nóng)村公路資金的使用和管理逐漸暴露出來的問題，引起各級管理部門的注意，出臺了一系列管理辦法，如《農(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法》（交通運輸部）、《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》（交通運輸部）、《河北省交通系統(tǒng)農(nóng)村公路建設(shè)資金審計監(jiān)督管理辦法》（河北省交通運輸廳）等。各市縣級政府也按照上級要求結(jié)合本地實際分別出臺了一些管理辦法、實施細則。這些制度的建立健全為加強農(nóng)村公路資金的監(jiān)督提供了依據(jù)和制度保障。

2. 加強交通主管部門的內(nèi)部審計監(jiān)督。農(nóng)村公路建養(yǎng)雖然在制度上明確規(guī)定其建養(yǎng)主體是縣鄉(xiāng)人民政府，但實際上項目計劃、資金籌集、管理使用的任務(wù)基本上由交通主管部門承擔(dān)，地方政府的控制意識較弱因此必須加強各級交通主管部門農(nóng)村公路資金內(nèi)部審計監(jiān)督。實施內(nèi)部審計，審查資金的來源去向，對資金的流向進行全過程跟蹤，可及時發(fā)現(xiàn)問題，防止資金偏離預(yù)定使用方向，確保資金的合理、規(guī)范運營。 開展內(nèi)部審計，通過對財務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)審查，實時監(jiān)測資金使用情況，及時發(fā)現(xiàn)并制止資金違規(guī)現(xiàn)象，彌補財務(wù)監(jiān)督職能的個別缺位，防范資金風(fēng)險，確保資金安全。對于建設(shè)實施主體不是交通主管部門的單位，內(nèi)部審計可以根據(jù)下?lián)艿馁Y金流向?qū)嵤└?，確保資金全部用于農(nóng)村公路建養(yǎng)。

3. 實行資金跟蹤監(jiān)管。對農(nóng)村公路建養(yǎng)項目要進一步強化資金管理制度，實行專戶管理、專項核算，一路一賬，?？顚Ｓ茫岣唔椖抠Y金的透明度，防止資金被擠占、截留。要建立良好的內(nèi)部資金管理秩序，嚴把資金撥付程序，對資金的使用要有計劃，做到有預(yù)算有決算，確保資金的高效使用。

4. 加強審計、財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察多部門綜合監(jiān)督。由于目前農(nóng)村公路建養(yǎng)管理的特殊性，交通部門內(nèi)部審計在農(nóng)村公路建養(yǎng)資金審計中存在一定的局限性，因此資金監(jiān)督方面應(yīng)充分發(fā)揮國家審計的權(quán)威性和監(jiān)督作用。項目實施時，財政監(jiān)督和紀檢監(jiān)察是農(nóng)村公路資金監(jiān)督不可缺少的重要方面，重點在前期評審、工程招投標(biāo)、工程質(zhì)量、資金使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時處理解決，對違規(guī)、違紀的單位和個人，要追究責(zé)任，嚴肅處理。

5. 強化資金使用的社會監(jiān)督。自2011年，河北省率先推行農(nóng)村公路建設(shè)“七公開”（建設(shè)計劃、補助政策、招投標(biāo)、施工管理、質(zhì)量監(jiān)管、資金使用、工程驗收）陽光模式，2014年交通運輸部開始在全國推廣，得到全國交通系統(tǒng)的認可。在農(nóng)村公路養(yǎng)護領(lǐng)域也可開展“七公開”，資金使用情況定期向公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公示，接受沿線社會各界人士監(jiān)督。

農(nóng)村公路利國利民，在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是地方經(jīng)濟快速發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基石。通過改進和監(jiān)督，做好農(nóng)村公路建養(yǎng)資金的管理和使用，管好用好資金，保障資金的安全高效，讓農(nóng)村公路資金成為農(nóng)村交通事業(yè)的發(fā)展的推動劑，從而實現(xiàn)農(nóng)村公路持續(xù)、健康發(fā)展，同時也帶動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，實現(xiàn)新生活、新農(nóng)村的美好愿景。

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（作者單位：河北省泊頭市交通運輸局）endprint