關于PPP項目運營風險分配的探討

付洪偉 （貴州陽光產權交易所，貴陽550081）

關于PPP項目運營風險分配的探討

付洪偉 （貴州陽光產權交易所，貴陽550081）

當前，PPP模式在我國開展得如火如荼，特別是《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）兩個文件下發以來，政府基礎設施和公建項目通過融資代建模式、政府購買服務模式、BT（Build-Transfer,建設-移交）模式已經基本被堵死（除個別特殊規定的除外，如棚戶區改造、異地安置房建設可以采用政府購買服務），而作為國家深化體制改革的一項國策，PPP模式是當前國家政策支持最多、應用最廣泛的項目運作模式。

但PPP模式自推行三年多來，項目落地難成為各界共識。落地難在主觀方面有各級地方政府官員政績觀錯位、法律法規有待完善、政府及社會資本各方對PPP模式認識需要一個過程等因素，客觀方面則有PPP項目要求高、程序復雜、周期長，合同體系復雜，地方政府和中央推PPP目的目標不完全一致等因素，但更重要的一個原因是風險分配（特別是使用者付費和可行性缺口補貼類PPP項目）。因此，使用者付費和可行性缺口補助PPP項目的運營風險分配的問題值得討論研究。

PPP項目運營風險對于社會資本來說，風險等級一般而言是政府付費項目風險小于可行性缺口補貼項目風險，可行性缺口補貼項目風險小于使用者付費項目風險。特別是旅游、物流港等類型項目，屬于市場變化難以預測項目，按照《建設項目經濟評價方法預參數》（第三版）的表述，該類項目屬于市場需求變化較快項目，風險較大。在貴州陽光產權交易所（以下簡稱“交易所”）PPP項目的咨詢實踐中，多數使用者付費項目和可行性缺口補貼項目投資人很多，但主要都想通過工程施工獲取利潤，當談到運營就作鳥獸散，沒有人敢接招，比如交易所咨詢的一個公園項目，該項目被納入國家第三批示范項目，項目總投資3.7億元，政府以投資補助形式給項目公司補助5000萬元，補助資金主要用于土地流轉，公園內允許修建不高于項目用地3%的建筑面積的建筑，該建筑主要為項目資源配置，根據項目規劃設計，公園內還可以設游樂場、體育、健身、停車場等經營性項目作為資源配置，在項目運營中政府不再給予補貼。起初，多家社會資本對該項目表示很感興趣，但當到了實質性市場測試時，社會資本通過測算認為項目運營風險高，不可預計因素多，以致于該項目至今沒有落地。

從這個例子可以看出，使用者付費和可行性缺口補貼項目（供水等比較成熟的項目除外）在運營過程中，由于各種不確定因素多，投資人通過運營獲得使用者付費存在變數多，風險大，此類PPP項目難以獲得投資人的青睞，比較典型的如旅游、物流、養老等項目。這類項目盡管已有不少成功落地，但有一部分卻做成了偽PPP，即：社會資本在項目全生命周期中只負責融資和建設，建設完之后項目公司作為一個殼運作項目運營和移交，項目公司與政府平臺公司簽訂運營合同，將項目下包給政府平臺公司（一般為政府出資人代表），平臺公司按照運營合同約定定期付費給項目公司，從而實現社會資本投資收益和合理回報。這種模式運營風險通過運營協議全部轉移到政府平臺公司，間接把風險轉移給政府，社會資本獲得豐厚的施工利潤和投資的合理回報，不承擔運營風險。當前這種披著PPP模式外衣的偽PPP現象不在少數，需要高度警惕。

從社會資本的角度來看，該類項目在經營中有很多不可預計因素，社會資本不敢輕易介入。而這類項目又是政府要提供的公共服務，怎么做才能達到政府、社會資本和老百姓三方共贏？

根據《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）常見風險分配安排，項目設計、建設和運營的風險通常由項目公司承擔，據此，我們在很多類似項目風險設計的時候往往把運營風險全部分配給項目公司，如果這樣，這類項目就很難落地，很難有社會資本愿意進入。我們暫且認為社會資本有運營經驗，但由于風險收益不對等，社會資本風險極大，投資者在風控時難以通過。再看風險分配原則之一，風險由最具有控制力的一方承擔，在物流項目和旅游項目中政府方對風險承擔相對于社會資本方更具控制力，比如政府可以對物流項目進行整合，對旅游項目游客進行引導等，發揮項目更好的效率。因此在設計此類項目時風險分配要合理，政府在項目運營中要適當分擔項目運營風險。比如對旅游項目而言，門票是重要的收入來源，往往交易所作為咨詢機構在做測算時，對游客的預測大多參照同類項目的票價和近幾年游客增長率來測算，但我國近幾年由于改革開放紅利的影響，經濟增長較快，加之各級政府對旅游行業的發展愈加重視，勞動節、國慶節等假期推出的高速公路免收通行費等等因素的影響，旅游收入增長較快，但這種增長持續性難以準確預測，此外一些項目的定位是否科學等因素的影響，都造成了社會資本的風險巨大。

因此，在設計此類項目時，一是要做好項目前期論證，對項目前期手續的合規性以及項目經濟效益、社會效益要充分論證；二是合理分配風險是關鍵。此類項目中，政府方更具控制力，在運營風險分配時要在政府和社會資本之間進行合理分配。因此，建議此類項目可以參照高速公路、垃圾處理、污水處理等項目，設定保底量，如因為客觀原因項目的使用量不足，致使項目公司虧損，政府要承擔一定補貼責任或救助責任。再則，此類項目本身就是政府應該提供的公共服務，政府有責任承擔一定比例的風險。

另外，在設計此類項目時還要重視對項目公司運營績效考核，制定切實可行的績效考核管理辦法，如因項目公司管理、經營不善造成虧損政府不應當給予補貼或救助；政府補貼或者救助數額以不超過投資人當年的合理收益為限；績效考核和超額處理收益機制要匹配，確保權利義務對等。

通過保底量的設計，可以達到“修明渠、堵暗道”的作用，確保PPP項目規范實施，推動PPP項目落地。另外，通過超額收益合理設計，實現政府和社會資本的共贏，可以吸引更多的社會資本進入，提供更多的公共服務，逐步化解人民群眾日益增長的物質文化需要和落后的生產力之間的矛盾。

（作者為貴州陽光產權交易所副總經理）