ppp融資模式下工程造價的影響因素及對策

陳傳榮+宋乾

【摘要】PPP（Public-Private Partnership）融資模式即政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。也正是由于PPP項目數量的飛速發展，使得PPP融資模式的質量備受關注。隨著PPP項目在我國的普及，該模式下存在的弊端和問題也需要得到重視和改善。本文擬對廣義PPP融資模式下，著眼于政府部門，對產生影響的主要因素進行分析并提出解決方案。

【關鍵詞】廣義；PPP融資模式；政府部門；工程造價

【Abstract】PPP （Public-Private Partnership） financing model that the government and social capital cooperation model is in the infrastructure and public services to establish a long-term relationship. Often the model is responsible for the design， construction， operation and maintenance of most of the infrastructure by social capital and receives a reasonable return on investment through "user pays" and the necessary "government pay"； government departments are responsible for infrastructure and public services prices and Quality supervision to ensure maximum public interest. It is also because of the rapid development of the number of PPP projects， making the quality of PPP financing model of concern. With the popularity of PPP projects in China， the shortcomings and problems in this model also need to be taken seriously and improved. This paper intends to focus on the government departments， the main factors that affect the generalized PPP financing model analysis and propose solutions.

【Key words】Generalized；PPP financing model；Government department；Project cost

1. 引言

按照廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。 目前，中國PPP大市場已初步建立，成果超過預期。在不少地方，PPP已成為政府穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的重要抓手。截至2016年底，財政部PPP綜合信息平臺已收錄全國入庫項目1.1萬個，覆蓋能源、交通、水利、環保、市政、農業、旅游等19個主要經濟社會領域，投資額達13.5萬億元。當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。隨著PPP項目在我國的普及，該模式下存在的弊端和問題也需要得到重視和改善。其中解決好政府一方存在的問題是控制公共項目建設總投資的重要環節。文章主要立足于政府一方，就如何減少和控制政府部門所出現的問題進行分析，并進一步提出相關的解決方案。

2. PPP項目工程造價的影響因素

2.1 政府部門對PPP項目的估算錯誤。

由于PPP項目的運營期一般較長，有的項目甚至長達20～30年之久，雙方簽訂的合同的靈活性會有很大的局限性，這就使得政府部門需要對項目的發展做出更加準確的預判。事實上，大多數PPP項目在合同簽訂之初，通常只考慮了當前時點的運營狀況，而對未來的變化沒有給予足夠的重視，導致項目的預期收益或效益產生巨大偏差。年收益或項目運營全周期收益被估計過低會導致項目的投資成本過高，私營機構的盈利過高，從而使得PPP融資模式的優點不復存在；相反，預估過于樂觀會導致私營機構的利益受到極大地損失，項目長期運營的穩定性受到極大的威脅，進而容易引發公共服務質量的下降，引起民眾的不滿。需明確的是，PPP中公共部門與私營部門之間的合作并不是簡單瓜分利潤，政府作為公共服務的提供者，有義務控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。因此，減少政府部門對項目運營期的估算失誤是十分有必要的。endprint

2.2 政府官員與私營機構存在非法串通現象。

PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，并從項目生命周期角度強調了私人部門的參與，尤其是強調了私人部門的投融資PPP融資模式的的性質和特點決定了公共項目的建設和運營期間，政府部門和民營企業有諸多交涉和業務往來，這樣就特別容易滋生政府官員腐敗和私營企業行賄的現象。而官員貪污、腐敗的危險是巨大的、不容忽視的。一旦官商串通，一方面，私營機構可以獲得更長的特許經營權，從而增加私營機構的投資回報的同時，也增加了公共服務項目的建設成本；容易導致某些私營機構利用特權，形成不爭的壟斷競爭，進一步規定壟斷價格，攫取高額利潤。這樣勢必會導致民眾的極大不滿。

3. 控制PPP項目工程造價的解決對策

3.1 提高政府部門在項目運營期的造價估算的準確性。

（1）為了項目長期運行穩定，使項目生命周期的綜合成本最優化，一方面要加強政府部門對項目全運營周期運營狀況預測的準確性，一方面要制定更加合理、靈活的合同條款。

（2）為了提高政府部門對項目全運營周期運營狀況預測的準確性，首先，在項目前期就應該盡量做好整個生命周期的規劃。通常，政府應該聘請具有豐富PPP項目經驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估并可以在公共部門和私營機構間實現最優分擔；在作出投資決策之前，要認真進行可行性研究，并對投資項目的經濟效益進行計算和分析，充分比較項目的時間性指標，價值性指標，比率性指標。當可供選擇的方案多于一個時，還要對各個方案的經濟效益進行比較和選優。然后，政府部門要通過事先公布的采購和要求，吸引眾多的投標人按照同等條件進行平等競爭，按照規定程序并組織技術、經濟和法律等方面專家對眾多的投標人進行綜合評審，確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價。

（3）相較于提高政府部門對項目全運營周期運營狀況預測的準確性，設法制定更加合理、靈活的合同條款顯然是更加高效便捷的解決方法。政府部門與私營企業起草公共服務建設項目的相關合同時，一方面要慎重考慮來自投資的不確定性增加而產生的風險溢價，從而起草相關更加合理的條款，另一方面可以擬將特許經營權確定在某一時間區間范圍之中，從而提高合同的靈活性，更好的協調合同參與方之間的利益。

3.2 對政府官員與私營機構非法串通進行控制。

為了更好的解決官員與私營機構的非法串通現象，政府部門可以從以下多個方面入手：

（1）為PPP模式專門制定嚴格的法律法規，為政府部門與私營機構的合作提供穩定、公平的法律環境，應極力避免由于國家政策變化而導致的不穩定性。當前PPP項目的運營周期通常都是跨越一任甚至幾任官員任期，這也說明為規范PPP市場，制定更加權威的法律甚至憲法是即為有必要的。這不僅可以有效制約地方政府的“無法無天”和濫用職權，還可以震懾一些企圖不良的私營機構。政府與社會資本基于權責對稱行駛各自職責，有利于雙方保持更加積極地合作激情，從而有利于PPP模式的健康長久的發展。

（2）加大對政府部門違法官員的懲處力度，建立健全PPP項目中的權責統一體系。由于PPP項目涉及金額通常是巨大的，其中牽扯的政府部門和官員的數量也是龐大的，因此，只有制定完備的權責體系，加強對違法行為的懲罰力度，才能更好的維護好政府的職能、樹立好政府的形象。

（3）鼓勵民眾對政府和企業、企業對企業、企業對政府、政府對政府的監督行為。由于PPP項目涉及領域和區域都較為廣泛，只有積極倡導各方相互監督，才能使公共服務項目的建設和運營取得效益最優化。

（4）加強對政府廉政為民和企業正當經營的教育。事實上，PPP作為一種公共服務項目建設的融資模式，并非純公益的。由于企業參與PPP項目本身的目的就是為了盈利，因此一切在項目建設和運營期間的非法違法行為都是利益驅使所致，這就難免導致一些官員不能禁受住企業的不當誘惑，從而走向違法道路。因此，樹立正確的為官之風是解決官員腐敗的根本途徑，加強企業正當經營教育的同時，大力弘揚社會主義核心價值觀，加大對官員的為政教育是解決官商狼狽為奸的兩種相輔相成的途徑。

4. 結論

PPP融資模式的發展完善了我國的融資模式體系，在該種模式的引領下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發有利于社會資本創新活力，有利于實現公共服務供給動能轉換。這正是由于PPP模式的巨大優越性，使得其地位在國民經濟建設和發展中也愈加重要，也因此，PPP模式需要不斷完善，進而更好的服務于經濟的建設和發展。而PPP模式下，影響工程造價的因素是復雜的，多樣的。只有對項目各方進行全面的調整和改造，才能控制好工程造價。作為重要的參與方和建設方，政府只有履行好自身的職能，減少自身的決策失誤，提高自身的執行能力，才能更好將PPP項目建設的受人們支持。

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[文章編號]1619-2737（2017）07-18-618endprint