對新修訂《檔案法》的思考

徐崢

摘 要：新修訂的《檔案法》對檔案行政管理部門轉變職能、促進檔案依法行政有著積極的意義。當然也應當反思以往對出賣非國有檔案審批不作為的現(xiàn)象。更要積極主動地探索、創(chuàng)新對出賣非國有檔案的行政管理方法。還應對《檔案法》有關非國有檔案管理的條款做系統(tǒng)的完善修訂。

關鍵詞：《檔案法》；非國有檔案；行政審批

1 新修訂《檔案法》的背景與條款

2016年11月6日十二屆全國人大常委會第二十四次會議上審議并通過了《對外貿易法》等12部法律的修正案，其中就有《檔案法》。這次修改包括《檔案法》在內的12部法律，其背景就是“為依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，提高審批效率”，[1]深化行政體制改革，簡政放權，不斷提高政府管理科學化、規(guī)范化水平。“據其介紹，擬取消行政審批事項共有12項，涉及10部法律，分別是對外貿易法、海關法、體育法、氣象法、海上交通安全法、檔案法、中外合作經營企業(yè)法、固體廢物污染環(huán)境防治法、煤炭法、公路法。取消的原因在于，政府有關主管部門可以通過制定規(guī)范和標準、隨機抽查、日常巡查等方式加強事中事后監(jiān)管。”[2]隨后，2017年3月1日國務院又做出了《國務院關于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務院令第676號），其中就有對《檔案法實施辦法》的修改。

《檔案法》修改的條款有兩處：一、將原第十六條第二款：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人”，修改為：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣。嚴禁賣給、贈送給外國人或者外國組織”。將“向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利”句刪去。二、將原第二十四條第一款第四項：“（四）違反本法第十六條、第十七條規(guī)定，擅自出賣或者轉讓檔案的”，修改為：“（四）違反本法第十七條規(guī)定，擅自出賣或者轉讓屬于國家所有的檔案的”。將原第二十四條第一款第五項：“（五）倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”，修改為：“（五）將檔案賣給、贈送給外國人或者外國組織的”。《國務院關于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》對《檔案法實施辦法》的修改是刪去《檔案法實施辦法》第十七條，即“屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者可以向各級國家檔案館寄存、捐贈或者出賣。向各級國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣、轉讓或者贈送的，必須報經縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準；嚴禁向外國人和外國組織出賣或者贈送”。

2 對新修訂《檔案法》的幾點思考

這次新修訂《檔案法》的主要內容就是取消對“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案”的出賣行政審批權（以下簡稱出賣非國有檔案行政審批權），對于取消出賣檔案行政審批權有以下問題值得深思。

2.1 對取消出賣非國有檔案行政審批權的思考。這次新修訂的《檔案法》取消了出賣檔案行政審批權，其最直接的原因就是深化行政審批制度改革，轉變政府職能，簡政放權的大背景。從正面理解，深化行政審批制度改革對促進當下我國經濟社會的發(fā)展有著重要意義。取消出賣非國有檔案行政審批權對于檔案行政管理部門轉變職能、促進檔案依法行政有著積極的意義。

當然，對于取消出賣非國有檔案行政審批權更應當從檔案行政管理部門自身的工作情況去深思和反思。《檔案法》頒布實施近30年了，有多少檔案行政管理部門行使了出賣非國有檔案行政審批權？恐怕并不多見。是出賣非國有檔案的行為少見嗎？并不少見，例如，被炒得沸沸揚揚的梁啟超檔案拍賣事件，就是非常典型的事例。為此，《中國檔案》記者還專門做了采訪報道。[3]這里既有當地檔案行政管理部門不主動介入的問題，也有當地省（自治區(qū)、直轄市）人民政府檔案行政管理部門不按照《檔案法實施辦法》的規(guī)定劃定非國有檔案具體范圍的問題。總之，就是檔案行政管理部門行政不作為造成的。出賣非國有檔案行政審批權是《檔案法》中唯一的一項檔案行政審批權，按理說理應非常重視地去認真行使，然而，遺憾的是幾乎所有的檔案行政管理部門都選擇了沉默與不作為。對于一項檔案行政管理部門長期不履責的檔案行政權力，取消其也就在情理之中了。據吳雁平對17省市檔案行政權力清單中《檔案法》授權檔案行政權力的梳理，“授權條款超過了《檔案法》全部條款的一半以上。依實施依據共涉及《檔案法》中的14項條款，占《檔案法》全部27條的51.85%”。[4]也就是說《檔案法》至少授予檔案行政管理部門的檔案行政權力有14項之多。但是，事實上對這些檔案行政權力，大多數檔案行政管理部門對其中的大多數權力，同樣采取的是沉默與不作為。這不得不引起我們的深思，如果，檔案行政管理部門繼續(xù)選擇沉默與不作為的話，那么，今天取消一項檔案行政審批權，明天就有可能取消N項檔案行政權，后天，也許就有可能取消檔案行政管理部門。這不是危言聳聽，應當使檔案行政管理部門警醒，引以為戒。檔案行政管理部門應當改進作風，轉變思想，積極投入到貫徹實施《檔案法》之中，認真行使《檔案法》授予的各項行政權力。

2.2 對取消出賣非國有檔案行政審批權后的思考。雖然，這次《檔案法》修訂取消了出賣非國有檔案行政審批權，但是，這并不等于取消檔案行政管理部門對出賣非國有檔案的行政管理權。出賣非國有檔案行政審批權取消以后，不是不需要對出賣非國有檔案的行政管理了，而是監(jiān)督管理的任務更重了，責任更大了。在取消出賣非國有檔案行政審批權后，對于出賣非國有檔案的管理，檔案行政管理部門應當怎么辦？是繼續(xù)保持沉默與不作為，消極等待被完全取消行政管理權，還是積極應對依法履職，進一步加強檔案行政管理職責？顯然應當選擇后者，作為檔案行政管理部門再也不能消極對待自己手中的行政管理權力了，否則，受損害的不僅只是檔案行政管理部門自身，而是整個檔案事業(yè)。endprint

檔案行政管理部門應當按照“有關主管部門可以通過制定規(guī)范和標準、隨機抽查、日常巡查等方式加強事中事后監(jiān)管”的精神，在法律法規(guī)授權允許的范圍內，積極主動地探索、創(chuàng)新對出賣非國有檔案的行政管理方法。需要通過制定更嚴格的規(guī)范和標準，并且通過多種形式進行監(jiān)督檢查。首先，各省（自治區(qū)、直轄市）檔案行政管理部門應當按照《檔案法實施辦法》劃定非國有檔案具體范圍的授權規(guī)定，盡快劃定本行政區(qū)域內的非國有檔案的具體范圍，出臺可具操作性的非國有檔案的管理辦法。其次，各級檔案行政管理部門應當加強對出賣非國有檔案的事中事后的監(jiān)管，掌握非國有檔案的流向和保管狀況，以便在必要的情況下采取必要的措施。

2.3對取消出賣非國有檔案行政審批權條款的《檔案法》的思考。這次《檔案法》修訂，取消檔案行政管理部門對出賣非國有檔案行政審批權是為了簡政放權，因此，在修訂《檔案法》時僅僅刪除了有關出賣非國有檔案行政審批權的條款，對《檔案法》并沒有做系統(tǒng)的修訂，這也為檔案行政管理部門在取消出賣非國有檔案行政審批權后，如何進一步加強對出賣非國有檔案的管理增加了難度。因為，原有的《檔案法》有關對非國有檔案的管理的其他條款，本身就存在一定的問題，給檔案行政管理部門積極主動地探索、創(chuàng)新對出賣非國有檔案的行政管理方法并沒有留下多少空間。

對非國有檔案的管理的規(guī)定，主要集中在《檔案法》的第十六條，即“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購”。這一規(guī)定中存在許多問題，例如，“如果把代管視作行政管理部門的權力，就會為檔案行政管理部門濫用權力提供條件并違背代管的初衷”，如果“代管是檔案行政管理部門無條件的義務” [5]的話，就有可能使檔案部門無法承擔海量的非國有檔案的代管。“如果把收購視為檔案行政管理部門的權力，就有可能導致檔案行政管理部門濫用收購權，剝奪檔案所有者的利益。”[6]而當取消出賣非國有檔案行政審批權和嚴禁倒賣牟利后，檔案行政管理部門如果要收購非國有檔案，就有可能遇到非國有檔案所有者的漫天要價的尷尬局面。

通過探索、創(chuàng)新“制定規(guī)范和標準、隨機抽查、日常巡查等方式加強事中事后監(jiān)管”來管理非國有檔案，固然是檔案行政管理部門的工作方向，但是，在“法無授權不可為”的依法行政環(huán)境下，探索、創(chuàng)新的空間是非常有限的。

參考文獻：

[1]新華社.十二屆全國人大常委會第二十四次會議在京舉行[J].中國人大，2016（21）：4～5.

[2]政解：12部法律打包修改 擬取消相關行政審批事項.http：//news.sina.com.cn/c/2016-10-31/doc-ifxxfuff7398684.shtml.

[3]鞏慧.沸沸揚揚的梁啟超檔案拍賣事件[J].中國檔案，2013（1）：32～33.

[4]吳雁平.《檔案法》賦予了我們哪些權力——17省市檔案行政權力清單中《檔案法》授權檔案行政權力梳理[J].檔案管理，2016（3）：19～22.

[5]程訓方.對非國家所有檔案代管的思考——《檔案法》審視之二[J].檔案管理，2004（4）：12～15.

[6]程訓方.對檔案行政管理部門收購非國有檔案的思考——《檔案法》審視之三[J].檔案管理，2004（5）：6～8.

（作者單位：開封市教育衛(wèi)生保健站 來稿日期：2017-06-14）endprint